I. Concepto
El procedimiento para la declaración de lesividad de los actos anulables, junto con la revisión de disposiciones y actos nulos y la revocación de actos y rectificación de errores, supone una facultad más para la Administración de revisar los actos administrativos pero esta vez cuando concurran se sucedan las siguientes circunstancias:
En primer lugar, cuando el acto administrativo adolezca de algún vicio de anulabilidad dispuesto en el artículo 48 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPACAP), esto es, cuando el acto administrativo:
(i) Infrinja el ordenamiento jurídico.
(ii) Incurra en desviación de poder.
(iii) No contenga los requisitos formales necesarios para alcanzar su fin o que al carecerlos generen indefensión a la persona interesada.
(iv) Si se ha dictado un acto administrativo sobrepasando el tiempo establecido al efecto, pero únicamente cuando lo imponga la naturaleza del plazo.
En segundo lugar, cuando sea favorable para los interesados.
Y, por último lugar, cuando el acto administrativo suponga una lesión para el interés público.
Su aplicación es restrictiva y solamente procede en los casos de infracción manifiesta y previa, según la Sentencia de 29 de junio de 2020 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en su recurso n.º 264/2018.
II. Régimen jurídico
Su régimen jurídico lo encontramos principalmente en el Capítulo I “Revisión de oficio” del Título V “De la revisión de los actos en vía administrativa” de la LPACAP. Concretamente en los artículos 107, 110 y 111.
III. Procedimiento para declarar la lesividad de un acto anulable
Del artículo 107 de la LPACAP, no se desprende sino el procedimiento que debe seguir la Administración para poder impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativa cualquier acto administrativo que sea favorable para el interesado, que adolezca de un vicio de anulabilidad conforme a lo dispuesto en el artículo 48 de la LPACAP y sea lesivo para el interés público.
En este sentido, previo lo anterior, deberá iniciar un procedimiento de declaración de lesividad, que deberá ajustarse a lo siguiente:
– No podrá acordarse transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo en cuestión.
– Previamente a declarar la lesividad del acto administrativo, la Administración deberá otorgar audiencia a aquellas personas que se consideren interesadas en los términos dispuestos en el artículo 82 de la LPACAP.
– El procedimiento de declaración de lesividad, deberá resolverse como máximo en el plazo de seis meses desde su iniciación puesto que, si sobrepasa este plazo, se producirá la caducidad del mismo.
– Se podrá suspender la ejecución del acto cuando se pudiera causar con él perjuicios de imposible o difícil reparación.
– La notificación a los interesados de la declaración de lesividad resulta facultativa y únicamente se considerará la misma a los meros efectos informativos.
Es esencial conocer, que la declaración de lesividad por parte de la Administración supone un requisito procesal que deberá cumplir para poder posteriormente impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativa los actos que sean favorables para los interesados, que se consideren anulables y lesivos para el interés público. Dicho de otra manera, la Administración únicamente podrá impugnar en vía judicial un acto administrativo de tal consideración si previamente ha declarado la lesividad del mismo. Será el juez quien decidirá si el acto administrativo es anulable o no lo es.
En tanto que la declaración de lesividad actúa como requisito de admisibilidad para recurrir el acto en vía judicial, no es susceptible de recurso de forma autónoma. Así lo señala la Sentencia de 18 de mayo de 2020 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, recurso n.º 265/2018 con cita a la de 2 de marzo de 2017:
“En efecto, no siendo susceptible de impugnación de forma autónoma el acuerdo de declaración de lesividad y sí con ocasión del proceso contencioso instado como consecuencia de la declaración de lesividad, la notificación de dicho acuerdo carece de toda virtualidad a efectos del cómputo del plazo legal de seis meses que específicamente prevé como de caducidad el artículo 103.3. Téngase en cuenta, como con razón alega la Abogacía del Estado, que a diferencia de aquellos actos administrativos que sí son susceptibles de interposición del recurso por los interesados, el de declaración de lesividad solo actúa como presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en el posterior proceso judicial. (.. .) Puntualizar que si el legislador hubiera querido que el día final del cómputo del plazo del artículo 103.3 fuera el de notificación, hubiera aprovechado la reforma de los artículos 42 y 44 para hacerlo»
No obstante lo anterior, no podrá la Administración declarar la lesividad de un acto administrativo cuando su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe o al derecho de los particulares o a las leyes.
Y, ¿quién es el órgano encargado de adoptar la declaración de lesividad?.
Pues bien, dependerá si el acto administrativo proviniere de las entidades que integran la Administración Local, o si proviniere de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas. Así, para el primero de los supuestos, la declaración de lesividad será adoptada por el Pleno de la Corporación o subsidiariamente, por el órgano colegiado superior y para el segundo de los supuestos, será adoptada por el órgano de cada Administración competente.
En lo que refiere a la competencia para la revisión de oficio de los actos administrativos anulables por parte de la Administración General del Estado, el artículo 111 de la LPACAP, concretamente señala que serán competentes:
(i) Respecto de sus propios actos y disposiciones y de los que provengan de los Ministros, el Consejo de Ministros.
(ii) En la Administración General del Estado hay que distinguir: 1) Los Ministros, por los actos y disposiciones de los Secretarios de Estado y los dictados por los órganos directivos de su Departamento y que no sean dependientes de una Secretaría de Estado y, 2) Los Secretarios de Estado, de los actos y disposiciones de los órganos dependientes de ellos.
(iii) En los organismos públicos y entidades de derecho publico vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los órganos competentes para la revisión de oficio son: 1) los órganos a los que estén adscritos los Organismos públicos y entidades de derecho público por los actos y disposiciones dictados por el máximo rector de éstos y 2) los máximos órganos rectores de los Organismos Públicos y entidades de derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados por los órganos dependiente de ellos.
IV.-Diferencias y aspectos comunes de la revisión de oficio del artículo 106 de la LPACAP y la declaración de lesividad
Ambos procedimientos tienen por objeto la revisión de oficio de un acto administrativo. Asimismo, no es procedente la tramitación de estos procedimientos hasta tanto el acto administrativo susceptible de ser declarado nulo de pleno derecho o lesivo para el interés público, sea firme. En este sentido se ha pronunciado nuestro Alto Tribunal en la Sentencia de 22 de julio de 2020 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, recurso de casación n.º 3409/2019, el cual significa al respecto lo siguiente:
“Por ello, en respuesta a la cuestión planteada, debemos señalar que en la tramitación de los procedimientos de concurrencia competitiva en materia de subvenciones, para dejar sin efecto la inicial adjudicación u otorgamiento de las mismas, no resulta necesario acudir al procedimiento de revisión de oficio o declaración de lesividad, como se expresa en la sentencia impugnada, pues tratándose de un acto que no era firme, se puede dejar sin efecto mediante la resolución de los recursos administrativos procedentes, legalmente tramitados.”
A pesar de tener características comunes, presentan las siguientes diferencias:
- Mientras que la revisión de oficio regulada en el artículo 106 de la LPACAP, es aquel procedimiento que la Administración inicia para revisar un acto administrativo que adolece de un vicio de nulidad del artículo 47 de la LPACAP, la declaración de lesividad tiene como fin revisarlo porque adolece de un vicio de anulabilidad conforme lo dispuesto en el artículo 48 de la LPACAP.
- A diferencia de la revisión de oficio del artículo 106 de la LPACAP, donde la Administración podrá, en vía administrativa declarar que un acto es nulo de pleno derecho, la declaración de lesividad supone un paso previo que debe efectuar la Administración para posteriormente poder recurrir el acto administrativo ante el orden contencioso-administrativo y sea en vía judicial cuando se concluya si debe ser anulado o no.
- La resolución por la que se declara nulo el acto administrativo mediante la revisión de oficio del artículo 106 de la LAPCAP, deberá notificarse a los interesados. Sin embargo, la notificación de la declaración de lesividad es facultativa y se efectúa únicamente a los meros efectos informativos.
- La declaración de lesividad, no podrá ser adoptada cuando transcurran cuatro años desde que se dictó el acto administrativo, lo que supone que tiene como límite la prescripción de la acción. De contrario, este límite no opera en la revisión de los actos nulos de pleno derecho dado que la acción se considera imprescriptible (Sentencia de 21 de mayo de 2021 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, recurso n.º 987/2019).
