I. ¿Qué son los convenios urbanísticos?
Los convenios urbanísticos son una concertación de voluntades entre la Administración Pública y personas o entidades de naturaleza pública o privada, para la consecución de fines de interés público en el ámbito de la actuación urbanística.
Por consiguiente, cuando hablamos de convenios urbanísticos estamos haciendo referencia a un negocio jurídico en el ámbito del Derecho Urbanístico en el que se plantean otras alternativas al ejercicio unilateral de las potestades urbanísticas por parte de la Administración.
Estos instrumentos jurídicos se sustentan en el principio de participación de los particulares con el urbanismo y la capacidad negocial de la Administración para completar la legislación urbanística, resolviendo de esta manera las cuestiones que pueden surgir de las insuficiencias que la misma plantea, dando la oportunidad a los ciudadanos de participar en la definición de su entorno urbano.
II. ¿Cuál es el objeto de los convenios urbanísticos?
Cualquier actuación urbanística puede ir seguida de la suscripción de un convenio y ser el objeto de éste, puesto que los convenios urbanísticos se fundamentan en el principio de libertad de pactos consagrado en el artículo 34.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público que permite a la Administración celebrarlos siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni traten sobre materias reservadas.
Es por ello que normalmente, los convenios urbanísticos tienen como objeto, bien la modificación, redacción o aprobación de alguna actuación de planeamiento de carácter, género o de desarrollo, o el establecimiento de sistemas de ejecución urbanística que permiten la implantación de las determinaciones previstas por el planeamiento.
Es en función del objeto de los convenios urbanísticos, que la legislación autonómica realiza una clasificación o distinción entre dos tipos: los convenios urbanísticos de planeamiento o los convenios urbanísticos de gestión.
III. Los límites de los convenios urbanísticos
Dada la alta proliferación de este tipo de instrumentos jurídicos, la doctrina y la jurisprudencia ha definido los límites a los que se encuentran sujetos los convenios urbanísticos.
El primero de ellos ya lo hemos mencionado en el epígrafe anterior, y es que los convenios urbanísticos no pueden contravenir el ordenamiento jurídico de acuerdo con lo establecido en el artículo 34.1 de la Ley de Contratos del Sector Público y el artículo 86 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Asimismo, tampoco podrán renunciar a la implantación de los estándares que deba tener la actuación con arreglo a lo establecido en la legislación urbanística aplicable.
Otra de las cuestiones que no pueden regular los convenios urbanísticos son las reservas de dispensación. Es decir, no podrán eximir de sus determinaciones a una parcela o introducir diferencias de trato contrarias al principio de igualdad y del interés general.
Muy ligado al límite anterior, se encuentra otro relativo a que los convenios urbanísticos no pueden establecer obligaciones o prestaciones adicionales o más graves a la propiedad que las que se encuentren legalmente recogidas, so pena de nulidad de la cláusula correspondiente (artículo 9.8 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).
Igualmente, otra de las cuestiones que no pueden negociar los convenios urbanísticos son las potestades administrativas irrenunciables. Es decir, no se podrá afectar de ninguna manera (enajenación, hipotecar, condicionar, etc.) la potestad pública de planeamiento que tiene la Administración Pública.
Como hemos visto, los límites son variados pero la consecuencia derivada de la infracción de la normativa legal es la nulidad de pleno derecho de la cláusula.
IV. Tipos de convenios urbanísticos
Resulta complejo encuadrar los convenios urbanísticos en función de su objeto porque como hemos visto, cualquier actuación urbanística puede ir precedida de un convenio. No obstante, podemos encontrar la siguiente clasificación:
En primer lugar, los convenios urbanísticos, en función de los sujetos intervinientes en el proceso de concertación, se pueden clasificar en convenios entre administraciones públicas o convenios entre la administración y los particulares.
En segundo lugar, la que más acogida ha tenido es la clasificación en función de la actividad urbanística sobre la que inciden. Según la misma los convenios urbanísticos se clasifican en:
(i) Los de planeamiento, cuyo objeto es la modificación del planeamiento.
(ii) Los de gestión o ejecución del planeamiento vigente, cuya finalidad es la agilización de la gestión y ejecución del planeamiento. Nacen una vez finalizada la fase de planeamiento.
Por último, se podría hablar de una tercera categoría, que serían los convenios de expropiación para el pago en especie del justiprecio.
V. Órganos competentes de creación de los convenios urbanísticos
A nivel autonómico, el órgano competente para la firma de convenios deberá venir especificado en las normas de gobierno y administración de cada Comunidad Autónoma. No obstante, a continuación hemos de indicar las siguientes pinceladas con respecto al órgano competente:
En el caso de órganos a nivel local, si los municipios se encuentran en régimen común u ordinario, el Pleno será el encargado de aprobar los convenios urbanísticos de planeamiento cuya finalidad sea la alteración de planes generales o de desarrollo.
En el caso de los convenios urbanísticos de gestión, la legislación no especifica qué órgano es el competente para aprobarlos, pero dependiendo de su contenido será competencia del Alcalde o del Pleno.
En lo que respecta a los Municipios de gran población, será la Junta de Gobierno Local la que ostente la competencia para celebrar convenios que afecten a la aprobación de instrumentos de desarrollo.
VI. Procedimiento de aprobación de los convenios urbanísticos
Una de las cuestiones que hay que mencionar con respecto al procedimiento de negociación y aprobación de los convenios urbanísticos es la ausencia de normativa conformadora del mismo. Es por ello que debemos basarnos en los principios de la contratación pública, el derecho de información y participación ciudadana de la legislación del suelo, en las disposiciones generales de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en la legislación autonómica al objeto de diseñar el procedimiento de creación de los convenios urbanísticos.
En primer lugar, hay una fase de negociación y de selección de la parte privada del convenio urbanístico.
Posteriormente, y aunque la legislación autonómica no lo contemple claramente, la Ley del Suelo exige que el órgano competente apruebe el convenio y posteriormente lo someta a un trámite de información pública.
Así, de conformidad con el artículo 25 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, todos los instrumentos de ordenación territorial y ejecución urbanística, esto es, los convenios urbanísticos, deben ser sometidos al trámite de información pública durante un plazo mínimo de 20 días.
Posteriormente una vez se ha finalizado el trámite de información pública, los convenios urbanísticos deben ser sometidos también a un trámite de aprobación definitiva. Para dicho trámite, el órgano que haya negociado el convenio deberá elaborar una propuesta de texto definitivo del mismo transmitiéndolo a las personas que hubieran negociado el convenio para su aceptación o reparo.
Una vez concluido el trámite de audiencia, el convenio en cuestión se ratifica y se aprueba definitivamente por el órgano competente. Además se notificará al interesado para que se persone y firme el texto definitivo del convenio urbanístico.
Hemos de poner de manifiesto que si en el trámite de información pública no se hubieran presentado alegaciones, el procedimiento de aprobación del convenio se podría simplificar, elevando el texto inicial a definitivo.
Por último, el convenio deberá ser depositado en un registro público para que los ciudadanos puedan tener copias completas del mismo sí así lo solicitasen, de acuerdo con lo contenido en el artículo 70 ter de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local.
Por último, los convenios urbanísticos deberán ser publicados en el Boletín o medio de prensa que la legislación urbanística aplicable así determine.
VII. Conclusiones sobre los convenios urbanísticos
Tal y como hemos visto en el presente artículo:
(i) Los convenios urbanísticos son acuerdos de voluntades que se suscriben entre la Administración Pública y personas o entidades titulares de derechos o intereses urbanísticos para modificar o ejecutar un planeamiento urbanístico.
(ii) La doctrina y la legislación autonómica ha venido clasificando principalmente los convenios en función de la actividad urbanística que afecten, encontrando así los convenios de planeamiento o de gestión. Asimismo, hay algunos que consideran que existe también otra categoría referente a los convenios expropiatorios para el pago del justiprecio en especie.
(iii) La materialización de las previsiones de los convenios urbanísticos deberán ajustarse siempre al interés general, no podrán contravenir el ordenamiento jurídico ni podrán afectar a ninguna de las potestades públicas.
