I. ¿Qué es un Reglamento?
El Reglamento consiste en un acto o una disposición jurídica de carácter general y con valor subordinado a la ley, dictado por la Administración en virtud de su competencia propia. Se trata pues, de una norma escrita de rango inferior a la ley que establece reglas o preceptos bien sea para la ejecución de una ley o para el funcionamiento de una corporación o servicio, por lo que, su ámbito material no se encuentra previamente delimitado, ya que depende de la ley a cuya ejecución sirve. En ese sentido, aunque se dicte con posterioridad a esta, no podrá derogar o modificar su contenido. Ahora bien, con base en esta definición y tomando en consideración que se trata de una disposición jurídica de carácter general: ¿cuándo cabe recurso frente a un Reglamento?
II. ¿Cuáles son las causas por las cuales se puede interponer recurso frente a un Reglamento?
Las causas que determinan la impugnación de una disposición general, parten precisamente de las infracciones que, en el ordenamiento jurídico español, determinan la nulidad plena de la norma reglamentaria, como fue establecido en la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5, Rec 2463/2006 de 21 de mayo de 2010 (ECLI: ES:TS:2010:2696), al señalar que: “…los vicios de los que adolecen las disposiciones generales son vicios de nulidad plena (…) los vicios de invalidez en que pueden incurrir estas disposiciones generales son únicamente supuestos de nulidad plena, como revela el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, cuando sanciona que «serán nulas de pleno derecho la disposiciones administrativas que vulneran la Constitución, las Leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad (…)».
La anterior referencia normativa se encuentra actualmente prevista de manera expresa en el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (denominada en lo sucesivo, Ley 39/2015), estableciendo la nulidad plena de la norma reglamentaria, cuando las disposiciones vulneren la Constitución, las Leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales; dicho en otras palabras, las causas de nulidad plena de las disposiciones generales, y por las cuales se podrá interponer recurso frente a un Reglamento, son aquellas que lesionan los principios de legalidad, jerarquía normativa e irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, establecidos en el artículo 9.3 de la Constitución Española.
III. ¿Cuáles son las vías para recurrir un Reglamento?
El artículo 26 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, establece las posibles vías para recurrir una disposición administrativa general o impugnar un reglamento en sede judicial. En ese sentido, dicho artículo contempla dos vías de impugnación, que son las siguientes:
1.- Impugnación directa.
La impugnación de un Reglamento o la interposición de un recurso frente a un Reglamento, podrá efectuarse de forma directa interponiendo recurso contencioso-administrativo de conformidad con lo previsto en el artículo 25.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (denominada en lo sucesivo, LJCA), el cual establece que: “El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general (…) de la Administración Pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.” Ello en virtud de que, por prohibición expresa del artículo 112.3 de la Ley 39/2015, contra las disposiciones administrativas de carácter general, no cabrá recurso en vía administrativa.
Observamos de esta manera que, la impugnación directa se lleva a cabo contra una disposición de carácter general o un reglamento, y se funda en la invalidez de la propia disposición, ya sea por razones sustantivas o por motivos formales.
En este caso, nos encontramos ante una impugnación que deberá llevarse a cabo dentro del plazo previsto en el artículo 46.1 de la LJCA, es decir, dentro del plazo de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto. Una vez transcurridos los plazos, antes mencionados, ya no podrá presentarse recurso por esta vía contra un Reglamento.
2.- Impugnación indirecta.
La impugnación indirecta, procede fundamentada en el artículo 26 de la LJCA, el cual establece que, además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho. En ese sentido, a través de la impugnación indirecta se podrá recurrir los actos dictados en aplicación de la disposición reglamentaria, con fundamento en que tales disposiciones no son conformes a derecho. Esta impugnación, se encuentra permitida en vía administrativa, al señalar el apartado único del artículo 112.3 de la Ley 39/2015, que: “Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.”
En este caso, el recurso se interpone contra un acto administrativo de aplicación, fundado en la ilegalidad del Reglamento, que proporciona cobertura al acto administrativo impugnado. Es importante destacar, que la impugnación indirecta es la única vía de impugnación cuando ya no es posible la impugnación por vía directa, sin embargo, la falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación.
Ahora bien, no obstante, la naturaleza del recurso indirecto, existen circunstancias en las cuales se puede conseguir la anulación total de la disposición general, como sería el caso de lo previsto en el artículo 27 de la LJCA, el cual establece que: “Cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-Administrativo hubiere dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición, salvo lo dispuesto en los dos apartados siguientes. Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general. Sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará cualquier disposición general cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma.”
IV. ¿Qué diferencias existen entre las vías de impugnación de un Reglamento?
En cuanto a las diferencias entre las vías de impugnación de un reglamento, cabe señalar que el recurso indirecto frente a disposiciones de carácter general o reglamentos no se dirige propiamente contra la norma en sí, sino contra el acto administrativo dictado en su aplicación, basándose en la posible ilegalidad de dicha norma. Por el contrario, el recurso directo contra una disposición de carácter general constituye un verdadero recurso contra la norma misma.
V. ¿Cuáles son los efectos que producen las sentencias que declaran la nulidad de las disposiciones generales?
En términos generales, las sentencias pueden ser estimatorias, desestimatorias o de inadmisión, en este caso a los fines de determinar los efectos de estas nos interesan aquellas que resuelven sobre la interposición de un recurso frente a un Reglamento declarando la nulidad de esta disposición de carácter general, en virtud de que estiman el recurso contencioso-administrativo que justificaba su nulidad. En ese sentido, se observan los siguientes efectos:
- De conformidad con lo previsto en el artículo 71.1 de la LJCA, la sentencia que estimase el recurso contencioso-administrativo declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente la disposición.
- Según lo previsto en el artículo 72.2 de la LJCA, la sentencia que declare la anulación de un Reglamento producirá efectos para todas las personas afectadas. En ese sentido, las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada. Esto quiere decir, que sus efectos no se limitan a las partes procesales, sino que son efectos erga omnes de carácter general.
