I. ¿Qué es una ordenanza?
Se pueden definir a las ordenanzas municipales como disposiciones administrativas de rango inferior a la Ley y de carácter general con las que cuentan los municipios para ordenar, en las materias de su competencia, las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos; así como, las pautas de comportamiento de los ciudadanos. En cambio, las ordenanzas fiscales son aquellas disposiciones de carácter general mediante la cuales se ejerce la potestad reglamentaria de las entidades locales en materia tributaria, regulándose en ellas sus tributos propios y de ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección.
Ambas son disposiciones administrativas de rango inferior a la ley y de carácter general, cuya elaboración y potestad de aprobación corresponde por disposición del artículo 22.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (denominada en lo sucesivo, LRBRL), al Pleno municipal en los Ayuntamientos, y a la Asamblea vecinal en el régimen de Concejo Abierto. Esta potestad, además, le es reconocida al Pleno de la Diputación Provincial, por disposición del artículo 33.2.b) de la LRBRL.
Estas disposiciones de carácter general entrarán en vigor una vez que se publiquen íntegramente en el Boletín Oficial de la Provincia. No obstante, la falta de publicación de la ordenanza debidamente aprobada, vulnerando el art.70.2 LRBRL, afecta a su eficacia, pero no a su validez, pues: «Esa falta de publicación conllevará su ineficacia, es decir, tenerla como no vigente (…) Tal falta de eficacia afectará a los actos de aplicación, como motivo de nulidad de los mismos, pues se habrían dictado sin haber entrado en vigor la norma de cobertura» tal y como ha sido establecido en Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de fecha 21 de diciembre de 2016, rec.890/2015. Así, resulta oportuno conocer cómo recurrir una ordenanza.
II. ¿Son impugnables las ordenanzas?
Las ordenanzas podrán ser impugnadas mediante la interposición de recurso contencioso-administrativo, de conformidad con lo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (denominada en lo sucesivo, LRJCA), que será conocido por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia correspondiente. No obstante, por tratarse las ordenanzas municipales de una disposición administrativa de carácter general, por disposición expresa del artículo 112.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (denominada en lo sucesivo, Ley 39/2015), no cabrá contra ellas recurso en vía administrativa. Esta situación es apreciable de igual manera, en el caso de las ordenanzas fiscales de las entidades locales, que serán recurribles mediante recurso contencioso-administrativo que se podrá interponer, a partir de su publicación en el boletín oficial de la provincia, o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial, en la forma y plazos que establecen las normas reguladoras de la jurisdicción contencioso-administrativa, tal y como lo ha establecido el artículo 19 de la LRBRL.
No obstante, si por resolución judicial firme resultaren anulados o modificados los acuerdos locales o el texto de las ordenanzas fiscales, la entidad local vendrá obligada a adecuar en los términos de la sentencia todas las actuaciones que lleve a cabo con posterioridad a la fecha en que aquélla le sea notificada, salvo que expresamente lo prohibiera la sentencia, se mantendrán los actos firmes o consentidos dictados al amparo de la ordenanza que posteriormente resulte anulada o modificada.
III. ¿Cómo recurrir una ordenanza?
De acuerdo con lo previsto en el artículo 26 de la LRJCA, podemos observar las posibles vías para recurrir una disposición administrativa de carácter general -como sería el caso de la ordenanza-, en sede judicial. Siendo estas vías de impugnación, las siguientes:
1.- Impugnación directa de una ordenanza.
La impugnación de una ordenanza, podrá efectuarse de forma directa interponiendo recurso contencioso-administrativo de conformidad con lo previsto en el artículo 25.1 de la LRJCA, el cual establece que: “El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general (…) de la Administración Pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.” Ello en virtud de que, -como se mencionará anteriormente-, por prohibición expresa del artículo 112.3 de la Ley 39/2015, contra las disposiciones administrativas de carácter general, no cabrá recurso en vía administrativa.
Se observa de esta manera que, la impugnación directa se lleva a cabo contra una disposición de carácter general, en este caso de una ordenanza, y se funda en la invalidez de la propia disposición, ya sea por razones sustantivas o por motivos formales. Siendo así, nos encontramos ante una impugnación que deberá presentarse dentro del plazo previsto en el artículo 46.1 de la LJCA, es decir, en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto. Una vez transcurridos los plazos, antes mencionados, ya no podrá presentarse recurso por esta vía contra un Reglamento.
Resulta importante mencionar que de acuerdo a la naturaleza directa del recurso contra una ordenanza exige la existencia de la norma cuya ilegalidad se alega y por ello es necesario, como requisito, para que la jurisdicción pueda actuar que la norma esté vigente, así como lo ha expresado la STS, 18 de febrero de 2002, “Siendo el recurso directo contra disposiciones generales un instrumento procesal que tiene como finalidad la de eliminar del ordenamiento jurídico las normas emanadas de los titulares de la potestad reglamentaria cuando sean contrarias a derecho, y no tanto la de resolver acerca de las pretensiones individualizadas que pudieran derivarse de una determinada relación jurídica entre el recurrente singular y la Administración, aquel recurso pierde su sentido cuando, al tiempo de dictar sentencia, la norma reglamentaria ha sido ya eliminada, por cualquier otro medio, del propio ordenamiento jurídico. Así lo ha venido sosteniendo esta Sala en reiteradas sentencias (recientemente, entre otras, en las de 8 de marzo y 23 de noviembre de 1999, con cita de las de 3 de febrero y 24 de marzo de 1997), en las que hacíamos las siguientes consideraciones:
«[…] el pronunciamiento que procede en supuestos como el de autos es el de la desestimación del recurso por carencia sobrevenida de lo que constituía su objeto. En efecto, hemos dicho en aquellas sentencias que al tratarse de un recurso directo contra normas reglamentarias, y no contra actos de aplicación singular de éstas, su objeto queda ceñido a la pretensión de expulsión del Ordenamiento Jurídico de normas que a juicio de la parte recurrente son ilegales; por ello, la derogación sobrevenida de tales normas priva a la controversia del objeto que le es propio; debiendo traerse a colación, a este respecto, la doctrina del Tribunal Constitucional en relación con los recursos de inconstitucionalidad, perfectamente aplicable a los recursos directos contra reglamentos, según la cual – Sentencias 111/1983, 199/1987 y 385/1993) – «cuando a lo largo de la tramitación de un recurso de inconstitucionalidad -recurso abstracto y orientado a la depuración objetiva del ordenamiento- pierda su vigencia el precepto legal controvertido, tal circunstancia sobrevenida habrá de ser tenida en cuenta por este Tribunal para apreciar si la misma conlleva la exclusión de toda aplicabilidad de la Ley», y añade, «si así fuera no habrá sino reconocer que desapareció, al acabar su vigencia, el objeto de este proceso constitucional que, por sus notas de abstracción y objetividad, no puede hallar su exclusivo sentido en la eventual remoción de las situaciones jurídicas creadas en aplicación de la Ley, acaso inconstitucional».
2.- Impugnación indirecta de una ordenanza.
La impugnación indirecta de una ordenanza, procede sobre la base de lo previsto en el artículo 26 de la LRJCA, norma que establece que, además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho. En ese sentido, a través de la impugnación indirecta se podrá recurrir los actos dictados en aplicación de la ordenanza respectiva, con fundamento en que tales disposiciones no son conformes a derecho. Esta impugnación, se encuentra permitida en vía administrativa, al señalar el apartado único del artículo 112.3 de la Ley 39/2015, que: “Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.”
En este caso, el recurso contra una ordenanza se interpone contra un acto administrativo de aplicación, fundado en la ilegalidad de la ordenanza, que proporciona cobertura al acto administrativo impugnado. Es importante destacar, que la impugnación indirecta es la única vía de impugnación cuando ya no es posible la impugnación por vía directa, sin embargo, la falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación.
A pesar de la naturaleza del recurso indirecto, existen circunstancias en las que se puede conseguir la anulación total de la disposición general, como sería el caso de lo previsto en el artículo 27 de la LRJCA, que establece que: “Cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-Administrativo hubiere dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición, salvo lo dispuesto en los dos apartados siguientes. Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general. Sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará cualquier disposición general cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma.”
Se observa entonces que el recurso indirecto frente a disposiciones de carácter general u ordenanzas no se dirige propiamente contra la norma en sí, sino contra el acto administrativo dictado en su aplicación, basándose en la posible ilegalidad de dicha norma. Por el contrario, el recurso directo contra esta disposición de carácter general constituye un verdadero recurso contra la norma misma.
IV. ¿Quiénes podrán interponer un recurso contra una ordenanza?
Podrán interponer el recurso contencioso administrativo contra una ordenanza, además de los interesados en su impugnación:
- La Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas.
- Los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos.
V. ¿Qué efecto produce una sentencia que declare la nulidad de una ordenanza como disposición general?
De conformidad con lo previsto en el artículo 71.1 de la LRJCA, la sentencia que estimase el recurso contencioso-administrativo declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente la disposición –ordenanza-. Mientras que, según lo previsto en el artículo 72.2 de la LRJCA, la sentencia que declare la anulación de una disposición de carácter general, en este caso, de una ordenanza, producirá efectos para todas las personas afectadas. En ese sentido, las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada. Esto quiere decir, que sus efectos no se limitan a las partes procesales, sino que tendrán efectos erga omnes de carácter general.
