Breve recorrido por el nuevo Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos

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I.-Introducción

El mejor funcionamiento de las Administraciones Públicas, así como la agilización de las relaciones entre las Administraciones y sus administrados resulta fundamental para el desarrollo de la sociedad, máxime cuando nos encontramos en el auge de una era digital que cada vez ofrece mayores herramientas para la modernización y desarrollo en múltiples ámbitos de nuestra vida cotidiana.

Conforme a informes de la Comisión Europea, España está situada entre los países más avanzados de la Unión Europea -lo cual es favorable ya que la Unión tiene entre sus baluartes del Plan de recuperación para Europa a la transición digital-. Ya en 2007, la Ley 11/2007, de 22 de junio, admitía que, por vía reglamentaria, se estableciese la obligatoriedad de comunicarse con las Administraciones Públicas por medios electrónicos en ciertos supuestos a efectos de garantizar el acceso y disponibilidad de los medios tecnológicos con los que se contaban hasta ese momento.

En la misma línea, tanto la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), como la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), reconocieron firmemente el derecho de las personas a relacionarse por medios electrónicos con las administraciones públicas con el objeto de mejorar la eficiencia de su gestión, así como para potenciar y favorecer las relaciones de colaboración y cooperación entre ellas.

De tal modo, y toda vez que la Agenda España Digital 2025 contiene un eje estratégico específico sobre la Transformación Digital del Sector Público, es  que resultaba indefectible la materialización del Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, impulsado por el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, el cual tiene entre sus principales directrices el lograr una Administración modernizada a través de su digitalización, tanto a nivel transversal como en ámbitos estratégicos (teniendo como estandarte para la consecución de estos objetivos al Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas 2021-2025).

Así pues, el Reglamento aludido se expide en ejercicio de la habilitación normativa contenida en la LPAC y la LRJSP (disposición final sexta y disposición final decimoquinta respectivamente) y al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la Carta Magna para lograr cumplir con los objetivos en lo concerniente a la gestión electrónica de los procedimientos y el funcionamiento electrónico efectivo del sector público.

II.-Estructura

Conforme a la disposición final quinta del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, el Reglamento ha entrado en vigor a partir del día 2 de abril de 2021, encontrándose configurado por cinco títulos (distribuidos en 65 artículos), diez disposiciones adicionales y un anexo de definiciones, quedando facultados para dictar los preceptos legales, así como para adoptar las medidas correspondientes para el desarrollo y ejecución del mismo los titulares del Ministerio de Política Territorial y Función Pública y del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, según corresponda el ámbito de competencias que les confieren.

III.-Propósito

El Reglamento que aprueba este Real Decreto pretende alcanzar cuatro objetivos dentro del marco de la Agenda España Digital 2025, y que son: mejorar la eficiencia administrativa, incrementar la transparencia y la participación, garantizar servicios digitales fácilmente utilizables y mejorar la seguridad jurídica.

Mejorar la eficiencia administrativa

Aquí lo que se pretende es contar con una Administración electrónica e interconectada de forma integral desarrollando el uso de los medios electrónicos establecidos en la LPAC y la LRJSP para asegurar tanto la tramitación de los procedimientos administrativos de forma electrónica, como para comprometer a la Administración a que se relacione con los  administrados por estos medios cuando la ley así lo exija, o en su defecto, cuando los ciudadanos de forma voluntaria lo soliciten.

Incrementar la transparencia y la participación

Esta meta se basa en incrementar la transparencia de la actuación administrativa, así como la participación de las personas en la Administración Electrónica. De tal forma, se despliega el funcionamiento del Punto de Acceso General electrónico (PAGe) y la Carpeta Ciudadana en el Sector Público Estatal. Asimismo, se regula el contenido y los servicios mínimos a prestar tanto por las sedes electrónicas como por las sedes electrónicas asociadas, aunado al funcionamiento de los registros electrónicos.

Garantizar servicios digitales fácilmente utilizables

El Reglamento intenta afianzar los servicios digitales fácilmente utilizables de  tal manera que sea factible adquirir una relación entre las personas interesadas y la Administración de forma sencilla, intuitiva y funcional cuando dicha relación se dé a través de la utilización de los canales electrónicos.

Mejorar la seguridad jurídica

Finalmente, se pretende lograr una mejora por cuanto hace a la seguridad jurídica llevando a cabo para tales efectos:

  • La exclusión de la superposición de regímenes jurídicos distintos.
  • La derogación del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre (incorporando y adecuando dentro del Reglamento los preceptos aún vigentes de aquél).
  • El acondicionamiento del Reglamento dentro del ámbito de la LPAC y la LRJSP.

IV.-Desarrollo

Como ya hemos señalado, la normativa aludida se encuentra conformada por cinco títulos a través de los cuales se desarrolla de forma más dilatada el empleo de los medios electrónicos acorde a lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, encontrando como puntos a subrayar los que a continuación se detallan:

1.- Disposiciones generales

Dentro del Título Preliminar dedicado a las disposiciones generales encontramos varios principios que confluyen con los ya dispuestos en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, siendo éstos:

Principio de neutralidad tecnológica y de adaptabilidad al progreso de las tecnologías y sistemas de comunicaciones electrónicas

Con ellos se pretende garantizar la independencia y la libertad tanto en la elección de las opciones tecnológicas para enlazarse con la Administración, como la autonomía para establecer los avances tecnológicos -con la salvedad de que las herramientas empleadas para su uso no sean de carácter discriminatorio-.

Principio de accesibilidad

Referente al acatamiento de los principios y técnicas al momento de proyectar, erigir, mantener y actualizar los servicios electrónicos para garantizar tanto la igualdad como la no discriminación -principalmente a las personas con discapacidad y personas mayores- en el acceso de los usuarios.

Principio de facilidad de uso

Consistente en que el empleo de los servicios electrónicos se configure de la forma más sencilla posible para que cualquier persona pueda hacer uso de ellos con el mínimo de conocimientos tecnológicos.

Principio de interoperabilidad

Este principio comprende la capacidad de los sistemas de información para compartir los datos, así como el poder facilitar el intercambio de información entre ellos.

Principio de proporcionalidad

Bajo el cual se requieren de las garantías y medidas de seguridad adecuadas para emprenderse entre la diversidad de trámites y actuaciones electrónicas.

Principio de personalización y proactividad

Este fundamento concibe la capacidad de la Administración para suministrar servicios preelaborados en favor de los usuarios, así como el que tenga la suficiencia para anticiparse a las necesidades de éstos.

2.- Portales de internet y Punto de Acceso General Electrónico

Este apartado se encuentra dentro del Título I y versa sobre los portales de internet y el Punto de Acceso General Electrónico, pudiendo cada Administración determinar los contenidos y canales mínimos de atención a las personas interesadas dentro de sus portales, así como la creación y supresión de las sedes electrónicas y sedes electrónicas asociadas.

Se establece, por ende, la creación y supresión de portales de internet en el ámbito estatal, contando las Administraciones con un Punto de Acceso General electrónico (PAGe) que facilitará el acceso a los servicios, trámites e información de los órganos, organismos públicos y entidades vinculados o dependientes de la Administración Pública correspondiente (el PAGe permitirá la comprobación de la autenticidad e integridad de los documentos facilitados por el sector público estatal a través del Código Seguro de Verificación (CSV) o de cualquier otro sistema de firma o sello basado en certificado electrónico cualificado).

3.-Procedimiento administrativo por medios electrónicos

El procedimiento administrativo por medios electrónicos se encuentra encuadrado dentro del Título II del Reglamento y parte de una actuación administrativa automatizada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 de la LRJSP.

De tal modo, encontramos dentro del Capítulo I el régimen de subsanación, por el cual la Administración deberá requerir a la parte interesada para que subsane su solicitud si ésta tuviese la obligación de relacionarse a través de medios electrónicos y no lo hubiese hecho, por lo que no puede desechar su solicitud sin haber realizado previo requerimiento.

Dentro del Capítulo II se abordan la identificación y autenticación de las Administraciones y las personas interesadas, delimitando el Reglamento los sistemas de identificación electrónica por parte de las Administraciones Públicas para garantizar el origen e integridad de los documentos electrónicos (firma electrónica, sello electrónico en base a un certificado electrónico, etc.), disponiendo para ello de una plataforma para la verificación de la vigencia y del contenido de los certificados.

Asimismo, cada Administración podrá determinar los sistemas de firma electrónica para la actuación administrativa automatizada (sello electrónico basado en certificado cualificado o código seguro de verificación).

Se establecen también los certificados electrónicos de empleado público con número de identificación profesional si el certificado se va a emplear en actuaciones que conciernan ya sea, a información clasificada, a la seguridad pública, a la defensa nacional o a otras acciones en las cuales el anonimato se encuentre acordado legalmente.

Por otra parte, se desarrollan dentro de este capítulo los aspectos de la identificación electrónica de las personas interesadas ante las Administraciones Públicas conforme a lo previsto en la LPAC, delimitándose las condiciones mínimas que deben contar los certificados electrónicos cuando se usan para la identificación de aquéllas ante las Administraciones.

Amén de lo anterior, se aborda la identificación o firma electrónica en el procedimiento por personal funcionario público habilitado. Esto deberá servir de auxilio a las personas que no se encuentren constreñidas a relacionarse de forma electrónica con la Administración y carezcan de firma electrónica, pudiendo entonces gestionarse legalmente el trámite por el funcionario público habilitado mediante el empleo del sistema de firma electrónica del que se encuentre asignado para tales efectos (creándose en consecuencia el Registro de Funcionarios Habilitados en el ámbito de la Administración General del Estado y sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes).

Otro aspecto a destacar dentro de este capítulo es el concerniente a la acreditación de la representación. Esta puede acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna de su existencia, como por ejemplo:

  • El apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia personal en las oficinas de asistencia en materia de registros o comparecencia electrónica en la correspondiente sede electrónica o sede electrónica asociada (trámite gratuito y ágil si se cuenta con certificado electrónico).
  • Documento público cuya matriz conste en un archivo notarial, o bien de una inscripción realizada en un registro mercantil.

Estos registros deberán ser interoperables y no tienen carácter público, por lo que el interesado solo podrá acceder a esta información si cuenta con la calidad de poderdante o apoderado.

Por último, el Capítulo III aborda lo referente a los registros, comunicaciones y notificaciones electrónicas. Así, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 16 de la LPAC, es que el Reglamento establece que los registros electrónicos aceptarán lo documentos electrónicos normalizados correspondientes a los servicios, procedimientos y trámites especificados en la normativa del registro, así como cualquier solicitud, escrito o comunicación dirigida a cualquier Administración (pudiendo determinarse los formatos y estándares a los que deberán acoplarse los documentos presentados por las personas interesadas en el registro).

Se hace alusión del mismo modo a las oficinas de asistencia en materia de registros, así como a sus distintas funciones. En ellas, cuando se presenten documentos en soporte no electrónico, estos deberán ser digitalizados y, a partir de ese momento, serán considerados como copia electrónica auténtica de documento en soporte papel adquiriendo la misma validez.

Finaliza el Título II tocando lo concerniente a las comunicaciones administrativas -en concordancia con el artículo 14 de la LPAC-, la práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos efectuándose mediante comparecencia en la sede electrónica o sede electrónica asociada (debiendo quedar constancia de la fecha y hora del acceso a su contenido, o en su defecto, certificación del rechazamiento de la notificación), así como el dar aviso al interesado -o representante- por parte de la autoridad administrativa de la existencia de la notificación  conforme a lo previsto en el artículo 41.6 de la LPAC (puntualizando que la falta de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida al ser considerado dicho aviso como meramente informativo).

Aunado a ello, concluye el artículo 45 del Reglamento que el rechazo expreso de la notificación o bien su presunción por haber transcurrido el plazo conferido -diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que el interesado haya accedido a su contenido-, dará como resultado el que se dé por efectuada la notificación y se continúe con el procedimiento.

4.- Expediente administrativo electrónico

El Título III del Reglamento se enfoca en el expediente administrativo de naturaleza electrónica. Así, en el Capítulo I se delimitan cuáles son los órganos competentes para la emisión de copias auténticas de documentos en el ámbito estatal.

Un aspecto relevante que traza esta normativa es la concerniente a la referencia temporal de los documentos administrativos electrónicos, señalando que éstos deberán llevar asociadas ya sea, una marca de tiempo o un sello electrónico cualificado de tiempo. Además, se configura el foliado de los expedientes electrónicos a través de un índice electrónico autenticado para respaldar la integridad del mismo.

Se dispone que el tiempo de conservación de documentos que sean presentados en soporte papel por el interesado y que no sean devueltos en el momento de su presentación serán conservados durante seis meses para que este pueda recogerlos, en caso contrario, la destrucción de los documentos se llevará a cabo (salvo que se trate de documentos con valor histórico, artístico u otro relevante).

En último término, el Capítulo II de este Título establece en concomitancia con el artículo 16 de la LPAC y el artículo 40 de la LRJSP lo relativo a la conservación de documentos electrónicos y al archivo electrónico único, dentro del cual, se encontrarán al alcance todos los documentos y expedientes electrónicos del sector público estatal toda vez que los procedimientos hayan sido concluidos.

5.- Relaciones y colaboración entre las Administraciones Públicas para el funcionamiento del sector público por medios electrónicos

Por último, el Título IV abarca las relaciones y colaboración entre las Administraciones Públicas para el funcionamiento del sector público por medios electrónicos, el cual, se despliega en concordancia con el artículo 3.2 de la LRJSP, el cual dispone que, las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus competencias, estarán obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos entre sí y con sus órganos, organismos públicos y entidades vinculados o dependientes.

De tal manera, los órganos de la Administración General del Estado y los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de esta se encuentran constreñidos a utilizar dichos medios electrónicos para comunicarse entre sí, teniendo la facultad de incorporarse voluntariamente a través del instrumento de adhesión correspondiente.

Lo anterior se llevará a cabo mediante plataformas de intermediación de datos, las cuales dejarán constancia de la fecha y hora en que se produzca alguna transmisión de datos, así como del procedimiento administrativo, trámite o actuación al que se refiere la consulta. La integración al uso de estas plataformas se realizará mediante adhesión por el órgano competente de la Administración.

V.-Supletoriedad

En su disposición adicional octava, el Reglamento estipula que, por cuanto hace a todo lo relacionado con la tramitación administrativa de los procedimientos específicos de Registro Civil, es que este servirá de aplicación supletoria a la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil, así como también a su normativa de desarrollo específica (tal como lo dispone el artículo 88 y la disposición final primera de dicha normativa).

VI.-Modificación y derogación normativa

En la sección de las disposiciones finales, encontramos que el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, modifica el  Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica (artículos 9, 14, 16, 17, 18 y disposición adicional 1ª), así como también enmienda el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo (párrafo segundo de la letra d) y la letra g) del apartado 1 del artículo 2).

Por añadidura, esta disposición en su disposición derogatoria única establece la derogación del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, así como también cualquier disposición de igual o inferior rango que lo contradigan.

VII.-Consideraciones finales

De la lectura integral del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, se desprende que este reúne en una sola norma el desarrollo de todos los aspectos relacionados con la actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos previstos en la LPAC y la LRJSP.  Adicionalmente, deja entrever que este procura ajustarse a los principios de principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia contemplados en la LPAC, intentando facilitar el uso efectivo de los medios electrónicos de la Administración tal como aboga  dicha ley, así como la Ley 40/2015, de 1 de octubre.

En la misma tesitura, podemos decir que se ajusta al principio de seguridad jurídica, ya que no cae en incongruencias que contradigan la Constitución u otras disposiciones del ordenamiento legal. Asimismo, su aplicación se inclina a fomentar la igualdad de oportunidades, la no discriminación y la accesibilidad universal de las personas con discapacidad, así como también representa un impacto ambiental positivo al reducir la huella de carbono al dejar de usarse cantidades ingentes de papel.

No obstante, cabe señalar que no hace hincapié en temas que tienen cada vez mayor injerencia dentro de los gobiernos y su relación con la sociedad, tales como la inteligencia artificial y los big data, y que ciertas Administraciones ya hacen uso de estas herramientas (v. gr. la AEAT ), máxime que son tecnologías efímeras sino todo lo contrario, por lo que resulta imperativo abordar esta clase de herramientas para legislarlas de forma uniforme y eficiente por la sensibilidad que representan si no son bien implementadas, razón por la cual se considera debieron ser abordadas, más aún ante esta nueva realidad a la que hemos tenido que adaptarnos en virtud de la pandemia y que nos hace cada vez más dependientes del uso de estas tecnologías dentro de las cuales el Derecho tiene todavía mucho que decir.

En todo caso, en general con el Reglamento parece reforzarse la defensa de derechos individuales al perseguir el objetivo de un acceso eficaz y expedito a los servicios públicos a través de los medios electrónicos -sin vulnerar los datos personales de los interesados- para satisfacer las necesidades de una sociedad cada vez más cambiante; solo esperemos que su ejecución se ajuste a los parámetros que en éste se pretenden alcanzar, ya que, de lo contrario, solo quedará en una mera intención -como otras tantas disposiciones-, por lo que aterrizar a la práctica su desarrollo de una forma efectiva es lo que será el verdadero reto al que se enfrente la Administración Pública, y nos demostrará si verdaderamente se cuenta con la infraestructura, logística y capacidad humana para cumplir con los objetivos en éste plasmados.

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