Feb 8

La adjudicación directa de los bienes patrimoniales de las Administraciones Públicas Locales

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Presentamos artículo de nuestro colaborador D. José Enrique Candela Talavero, Funcionario Habilitado y Doctorando en Derecho Administrativo.

El Patrimonio de las Administraciones Públicas es el “conjunto de bienes y derechos que pueden estar sujetos a un doble régimen: de carácter jurídico público, los bienes y derechos demaniales, y de carácter jurídico privado, los patrimoniales”. Encuentra diversas regulaciones, entre las que cabe destacar la estatal Ley 33/2003, de 3 de noviembre (LPAP), desde que la Constitución se remite en su  artículo 132.1 a una ley para regular el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación (STC nº 166/1998, de 15 de julio), englobando en la categoría de bienes de dominio público estatal los que determine la ley como bienes materialmente afectados a un servicio público o a una función pública específica formando el soporte material de dicha actividad (STC nº 227/1988).

Bienes patrimoniales definidos como aquellos no destinados a uso público ni afectados a algún servicio público y que puedan constituir fuentes de ingresos para el erario de la Entidad, que según el  artículo  6. 2  Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, se rigen por su legislación específica y, en su defecto, por las normas de Derecho privado”.

Resultando leyes autonómicas (SSTC nº 149/1991 ó nº 195/1998) reguladoras de sus bienes demaniales y patrimoniales, entre otras, la Ley 11/2006, de 26 de octubre, del patrimonio de la Comunidad de Castilla y León o la Ley 2/2008, de 16 de junio, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Extremadura; y para las Entidades Locales, las previsiones de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (arts. 79 y ss.) y el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 1372/1986. Al respecto recordar, el respaldo de los títulos competenciales contenidos en el artículo 149.1 CE que habilitan legislación básica en materia de patrimonios públicos (SSTC nº58/1982, de 27 de julio y nº 162/2009, de 29 de junio).

La LPAP contempla la regla general en su artículo 107 del procedimiento de adjudicación de los bienes y derechos patrimoniales por concurso. Ahora bien, también en el mismo artículo, se habilita que por razones justificadas suficientemente en el expediente, se pueda acudir a la adjudicación directa (Informe 47/11, de 1 de marzo de 2012 JCCA). Estas razones son las peculiaridades del bien (caso de un bien patrimonial, procedente de la desafectación de un camino público, que queda enclavado dentro de una finca privada, para adjudicarlos directamente al propietario de la finca en que quedó situado), la limitación de la demanda (cuando tras una  publicidad de una licitación no hubiera licitadores), la urgencia resultante de acontecimientos imprevisibles o la singularidad de la operación (que no lo sería cuando un ayuntamiento pretendiera un arrendamiento de un coto de caza por disponer de la titularidad de un derecho de aprovechamiento cinegético como bien patrimonial por ser actividad habitual) de manera que una ausencia o insuficiente justificación en el expediente abriría el éxito a la revisión administrativa y/o jurisdiccional.

Destacar el carácter excepcional de la adjudicación directa, pues el mecanismo del concurso es medio para garantizar el respeto a los principios constitucionales de igualdad y eficacia de las Administraciones Públicas así como la libre concurrencia (STS de 20 de mayo de 2011 y STSJ del País Vasco 364/2015, de 22 de julio de 2015).

Bienes patrimoniales que deben responder a la realidad de los principios de eficiencia y economía en su gestión; eficacia y rentabilidad en su explotación; publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en la adquisición, explotación y enajenación de estos bienes; identificación y control a través de registros y colaboración y coordinación entre las diferentes Administraciones Públicas para optimizar el rendimiento de sus bienes (artículo 6). Previsión legislativa del artículo 107 reconocida como básica en la citada STC nº 162/2009, de 29 de junio, al tener que vincular  las bases estatales con principios de publicidad, igualdad, libre concurrencia y seguridad jurídica, que se encuentra en la normativa de la contratación pública (STC nº 331/1993, de 12 de noviembre) con lo que garantizar un tratamiento igualitario en todo el territorio nacional a los ciudadanos al relacionarse con las Administraciones.

Saber, además, el artículo 106.1 LPAP prevé los contratos para la explotación de bienes patrimoniales, regula que la explotación de estos últimos, “podrá efectuarse a través de cualquier negocio jurídico, típico o atípico” así como que la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, en su artículo 9. 1 y 2 excluye de su ámbito las autorizaciones y concesiones sobre bienes de dominio público y los contratos de explotación de bienes patrimoniales distintos a los definidos en el artículo 14, que se regularán por su legislación específica , como regla general, así como “los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, valores negociables y propiedades incorporales, a no ser que recaigan sobre programas de ordenador y deban ser calificados como contratos de suministro o servicios, que tendrán siempre el carácter de contratos privados y se regirán por la legislación patrimonial”.

Exclusión parcial, por cuanto estos contratos privados que celebren las Administraciones Públicas se regirán, en cuanto a su preparación y adjudicación por la normativa de los contratos públicos (Secciones 1.ª y 2.ª del Capítulo I del Título I del Libro Segundo) y por sus disposiciones de desarrollo. De manera supletoria, las demás normas de derecho administrativo o, en su caso, las normas de derecho privado, según corresponda por razón del sujeto o entidad contratante. Mientras que para regular sus efectos, modificación y extinción, se regirán por el derecho privado, Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos y el Código Civil (artículo 26.2 LCSP2017). De esta realidad, considerar actos jurídicos separables, los dictados en la preparación y adjudicación del contrato, que podrán ser impugnados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de acuerdo con su normativa reguladora (art. 110.3 LPAP).

Recordar también, para aplicar el régimen jurídico a los procedimientos y formas de adjudicación de los contratos patrimoniales celebrados por una entidad local, que la Junta Consultiva de Contratación Administrativa en su Informe nº 25/08, de 29 de enero de 2009 y el Dictamen 481/2008, de 3 de julio de 2008 del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana, reconociera que a este régimen jurídico toda vez que quedan excluidos del ámbito de aplicación de la normativa de contratos públicos, se le aplica la LPAP y normas que la complementan, como puedan ser  y, en especial, por el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales y las normas de las CCAAS en las materias no declaradas como básicas, sin perder de vista la aplicación de las previsiones de las normas sobre preparación y adjudicación de contratos públicos reconocido así por las normas patrimoniales.

Además, conviene conocer, que no le será de aplicación la Ley 49/2003, de 26 de noviembre, de arrendamientos rústicos (artículo 6 e/), a los arrendamientos que afecten a bienes propios de las corporaciones locales. Por tanto, aunque no sea admitida la equiparación automática para poder entender aplicable la normativa de contratos administrativos típicos a los contratos privados de carácter patrimonial, sino que deberán contemplarse en los pliegos los aspectos no previstos en la norma patrimonial  (Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón, Informe de  15 de abril de 2009).