I. Una primera aproximación sobre el acto administrativo
La conceptualización del acto administrativo es una de las más importantes de todo el Derecho Administrativo por cuanto que estos actos son la piedra angular o la base sobre la que se construye todo el ordenamiento jurídico administrativo.
Una primera definición de “acto administrativo”, a muy grandes rasgos, sería la manifestación de la voluntad de la Administración Pública con pleno sometimiento al Derecho Administrativo. En este sentido, podemos concluir que, para poder calificar un hecho como acto administrativo, deben confluir dos elementos principales:
(i) La condición de acto jurídico.
(ii) Ser la Administración Pública el sujeto activo.
A lo largo del presente artículo intentaremos exponer qué es un acto administrativo con mayor detalle, cuál es su naturaleza, qué tipos de actos administrativos pueden sucederse, y cuál es su eficacia y efectos.
II. Concepto de acto administrativo
Adentrándonos en la definición de acto administrativo, podemos señalar que se trata de la institución jurídica fundamental del Derecho Administrativo, y uno de los instrumentos más importantes de los que dispone la Administración para imponer su voluntad en el ejercicio de la potestad administrativa.
Tal y como hemos adelantado antes, para poder ser catalogado como acto administrativo, en éste deben concurrir dos requisitos básicos. Por un lado, la condición de acto jurídico, es decir, hecho humano realizado por una voluntad consciente y exteriorizada que produce efectos jurídicos. Y, por otro lado, la necesaria participación de la Administración Pública como sujeto activo del mismo.
En definitiva, el acto administrativo se caracteriza por emanar de las Administraciones Públicas, cuya ejecución y fiscalización son objeto de la jurisdicción contencioso-administrativa.
III. Tipos de actos administrativos
Establecer una clasificación completa y exhaustiva del acto administrativo es una tarea compleja, puesto que podrían hallarse tantas categorías como actos hay. A continuación, os proponemos la siguiente clasificación:
(i) En función del órgano que lo dicta, nos encontramos con actos simples que serán aquellos que proceden de un órgano y actos complejos en cuya producción intervienen más de un órgano administrativo.
(ii) En función de su contenido nos encontramos con actos constitutivos y actos declarativos. Los primeros, son aquellos actos que crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas, mientras que los actos declarativos son los que acreditan un hecho o situación jurídica.
(iii) Por la posición que ocupan en el procedimiento, contamos actos de trámite que no deciden sobre el fondo del asunto y actos definitivos que sí deciden sobre el fondo del expediente y normalmente ponen fin a éste.
(iv) Por la posibilidad de ser recurridos en vía contencioso-administrativa, nos encontramos ante actos impugnables y actos no impugnables.
IV. Los elementos del acto administrativo
El acto administrativo, para poder alcanzar validez, debe reunir una serie de componentes cuya carencia podría dar lugar a la invalidez o imperfección del mismo. Dichos elementos básicos y esenciales del acto administrativo son:
(i) Sujeto.
(ii) Objeto.
(iii) Fin.
(iv) Forma.
(v) Causa.
Con relación al primero de los elementos -el sujeto o elemento subjetivo- debemos apuntar que para que un acto administrativo resulte válido debe haber sido dictado por el órgano competente para ello, y más concretamente, por el sujeto titular del órgano competente. Así pues, para que podamos hablar de un acto administrativo válidamente producido, su elemento subjetivo debe cumplir con los siguientes requisitos:
(i) Que provenga de la Administración.
(ii) Que el órgano que lo dicte sea competente, bien en función del territorio, de la materia o del grado jerárquico del órgano.
(iii) Que el titular del órgano se encuentre legalmente nombrado e investido en su cargo.
(iv) Y que dicho titular se encuentre en una situación de imparcialidad, no concurriendo ninguna causa de abstención en su persona.
Otro elemento del acto administrativo es el objeto, o en otras palabras, su contenido. De acuerdo con lo establecido en el artículo 53.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, sobre el Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, “LPAC”) el contenido del acto administrativo deberá cumplir con los siguientes requisitos:
(i) Ha de ser lícito, es decir, conforme al ordenamiento jurídico.
(ii) Deberá ser adecuado y conforme con el fin para el que se dicta.
(iii) El contenido deberá ser determinado o determinable, es decir, deberá poder conocerse qué es lo que se pretende con el acto.
(iv) El contenido deberá ser posible, viable, factible.
En relación con el elemento causal o el fin del acto administrativo, debemos indicar que la Administración Pública actúa para satisfacer un interés general de acuerdo con lo establecido en el artículo 103 de la Constitución Española. Cualquier actividad de la Administración Pública que no persiga dicho fin es ilegal. El nombre técnico de esta ilegalidad es “desviación de poder” y su consecuencia es la anulabilidad del acto.
Asimismo, el elemento formal del acto administrativo hace referencia al cauce procedimental que se ha de seguir para dictar el acto válidamente. Es decir, el conjunto de trámites y de formalidades que se deben cumplir para configurar la voluntad de la Administración Pública. El procedimiento, a diferencia de lo que se suele pensar, supone una garantía para los administrados puesto que impide que la Administración actúe arbitrariamente.
El vicio de forma puede dar lugar, según el grado de gravedad, a la nulidad o a la anulabilidad del acto.
Por último, el elemento causal que constituye la razón justificadora del acto es el presupuesto de hecho. La falta de este tipo de elemento acarreará su anulabilidad.
V. La validez y eficacia del acto administrativo
Un acto administrativo es válido cuando reúne todos los elementos que se exigen para ello, los cuales hemos enumerado en el epígrafe anterior. Consecuentemente, un acto resulta inválido cuando éste carece de alguno de ellos, o cumpliendo todos, alguno está viciado.
Los vicios de dichos elementos son los que establecen los diferentes niveles o grados de invalidez del acto administrativo.
Sobre la eficacia del acto administrativo, hemos de poner de manifiesto que de acuerdo con lo recogido en el artículo 57.1 de la LPAC, éste se presume válido y produce efectos, salvo que se disponga otra cosa, desde el momento en el que se dicta. No obstante, la verdadera eficacia se materializa con la notificación o publicación del acto en cuestión.
La presunción de validez del acto administrativo da lugar a una presunción de que todos los requisitos y elementos del acto han sido correctamente satisfechos. Sin embargo, y a pesar de que el acto pueda ser jurídicamente incorrecto, se presume válido hasta que se anule y sea formalmente revocado del escenario jurídico mediante alguno de los mecanismos de impugnación y anulación recogidos en el ordenamiento.
Dependiendo de la gravedad del vicio del acto administrativo, podemos encontrarnos ante dos categorías de invalidez: la nulidad y la anulabilidad.
VI. La invalidez de los actos administrativos y sus grados
Tal y como hemos analizado, la LPAC prevé que el acto administrativo se presume válido y produce efectos desde la fecha en que se dicta, salvo que en el mismo se disponga lo contrario.
Si analizamos dicho precepto, la presunción de validez y eficacia del acto administrativo, se fundamenta en que toda actuación de la Administración Pública debe estar sometida al imperio de la ley, respetando de este modo el ordenamiento jurídico. Sin embargo, dicha presunción puede ser impugnada por los administrados cuando consideren que éstos son inválidos.
Según el grado de invalidez del acto administrativo, podemos encontrarnos ante:
(i) Nulidad de pleno derecho.
(ii) Anulabilidad.
(iii) Irregularidad no invalidante.
En primer lugar, en lo que a la nulidad de pleno derecho se refiere, es significativo recalcar que un acto administrativo es nulo cuando su ineficacia resulte intrínseca. Se trata del grado de invalidez más grave de todos, y las consecuencias que acarrea son las siguientes:
(i) Carecen de eficacia desde su nacimiento.
(ii) La sentencia que establezca la nulidad tiene carácter declarativa.
(iii) Los efectos que provoca son desde el día en que se produce el acto, no desde su declaración.
(iv) No pueden ser subsanados ni convalidados.
Por último, es importante indicar que el acto administrativo en cuestión será nulo de pleno derecho en los casos tasados en el artículo 47 de la LPAC.
El siguiente nivel de invalidez del acto administrativo, es la anulabilidad. A diferencia de lo que sucede con los actos nulos de pleno derecho, la LPAC no recoge supuestos tasados que impliquen la anulabilidad del acto, sino que anulable será todo aquel acto que no sea nulo de pleno derecho pero que el vicio que adolece es suficientemente importante como para que no se considere irregular (artículo 48 de la LPAC).
Este último precepto si que señala, a modo orientativo, que serán anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico. También cuando nos encontremos ante la desviación de poder.
Asimismo, exige para que el acto pueda ser anulado, cuando carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o produzca indefensión en los interesados.
Este nivel de invalidez tiene unos efectos más limitados que el acto administrativo que se declare nulo de pleno derecho. Así, se caracterizan por:
(i) Los actos tendrán efectos en tanto no sean anulados.
(ii) La sentencia que declare la anulación del acto es constitutiva de esta nueva realidad.
(iii) La anulación tiene efectos desde el día en que es declarada la anulación, nunca antes.
(iv) La anulación únicamente puede ser invocada por una persona interesada en el asunto, no por cualquiera. Es decir, la anulabilidad se establece por el ordenamiento jurídico en beneficio exclusivo del particular afectado por el acto viciado.
En tercer lugar, contemplamos las irregularidades, que en sentido estricto, no son una categoría de invalidez porque los vicios que la originan no son de suficiente entidad como para invalidar el acto. Este tipo de irregularidades son defectos formales o externos que no dan lugar a la anulabilidad del acto, salvo en los supuestos establecidos en el artículo 48 de la LPAC.
