I. ¿En qué consiste el recurso indirecto frente a disposiciones de carácter general o reglamentos?
El recurso indirecto frente a disposiciones de carácter general o reglamentos es aquel instrumento procesal que puede plantearse con ocasión de la impugnación de un acto de aplicación de la disposición general, por considerarlo contraria al ordenamiento jurídico. Se trata de un recurso que, como su nombre lo indica, no se interpone de manera directa en un momento inicial para discutir la legalidad de una norma general, sino que se presenta para impugnar el acto administrativo de aplicación, y al mismo tiempo, se impugna la disposición de carácter general que le sirvió de fundamento a aquel acto.
Como lo señala la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, en fecha 4 de julio de 2013, “…en el recurso indirecto se impugna un acto administrativo -o, en este caso, un instrumento de desarrollo- por no ser ajustada a derecho la norma reglamentaria -aquí, el planeamiento general- que le da cobertura.”
II. ¿Qué finalidad tiene el recurso indirecto frente a disposiciones de carácter general o reglamentos?
De conformidad con el criterio sostenido por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera, en fecha 20 de junio de 2004, la finalidad del recurso indirecto frente a disposiciones de carácter general o reglamentos, es “…depurar del ordenamiento jurídico las normas emanadas de los titulares de la potestad reglamentaria que sean contrarias a derecho…”
III. Regulación normativa del recurso indirecto frente a disposiciones de carácter general o reglamentos
La regulación normativa del recurso indirecto frente a disposiciones de carácter general o reglamentos, se encuentra contenida en el artículo 26 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), artículo que consagra las posibilidades que jurídicamente existen para impugnar una disposición administrativa de carácter general o reglamento en sede judicial, colocándonos frente a modalidades de impugnación de disposiciones reglamentarias ante la jurisdicción contencioso-administrativa de manera directa o indirecta, al referirse la norma anterior, a “actos que se produzcan en aplicación” (artículo 26.1 LJCA) y a «actos de aplicación» (artículo 26.2 LJCA).
IV. ¿Cuáles son los requisitos para la procedencia del recurso indirecto frente a disposiciones de carácter general o reglamentos?
De conformidad con lo previsto en la Sentencia Núm. 932/2021, de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en fecha 28 de junio de 2021, para que proceda el recurso indirecto frente a disposiciones de carácter general o reglamentos “…es necesario que el acto impugnado sea un acto aplicativo de la misma, hasta el punto de que la disposición general sólo se anula en la medida en que es fundamento de la ilegalidad del acto que la aplica con la consiguiente conexión causal entre la ilegalidad del acto de aplicación y la de la disposición aplicada, sin que se trate, por tanto, de un recurso abstracto contra la disposición general, como es el recurso directo en el que es ésta directamente el objeto del recurso, sin necesidad de acto de aplicación alguno, sometido por ello al taxativo plazo de impugnación del art. 46 LJCA. (…) Ha de haber, pues, una relación de causalidad entre las imputaciones de ilegalidad de la norma y de disconformidad a Derecho del acto de aplicación. Por tanto, en la llamada impugnación indirecta de Reglamentos no cabe formular en abstracto, sin esa conexión con el acto administrativo directamente impugnado, imputaciones de ilegalidad de la norma reglamentaria. Estas imputaciones de ilegalidad en abstracto, precisamente por respeto a aquel plazo, deben ser inadmitidas, desestimando, en consecuencia, la pretensión de declaración de nulidad de la norma».
Por tanto, se requiere que la ilegalidad del reglamento sea uno los motivos de impugnación del acto, tal y como lo ha establecido la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, en fecha 4 de julio de 2013, en cuanto a que la esencia del recurso indirecto frente a disposiciones de carácter general o reglamentos está en “…que el vicio del que adolezca el acto o la disposición directamente impugnados tenga su origen y su fundamento jurídico en la ilegalidad de la norma reglamentaria que le presta cobertura. De modo que no cabe dirigir contra la norma de cobertura -plan general- una impugnación desvinculada de la aplicación que de ella se ha hecho en el instrumento de desarrollo, y ajena, por tanto, a la proyección de los vicios de ilegalidad de la norma indirectamente impugnada sobre un acto u otra disposición de inferior rango.”
Asimismo, el recurso indirecto frente a disposiciones de carácter general o reglamentos, procede “…tan sólo para depurar con ocasión de su aplicación los vicios de ilegalidad material en que pudieran incurrir las disposiciones reglamentarias y que afecten a los actos de aplicación directamente impugnados.” tal y como ha sido establecido por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, en fecha 11 de octubre de 2005 (Roj: STS 6042/2005 – ECLI:ES:TS:2005:6042).
V. ¿Cuál es el plazo para interponer el recurso indirecto frente a disposiciones de carácter general o reglamentos?
Hay que destacar que, no se trata de un recurso diferente o un subtipo y ni siquiera resulta preciso indicar de forma expresa en el suplico de la demanda que lo que se pretende es formular un recurso indirecto. Por tal motivo, el plazo para interponer el recurso indirecto frente a disposiciones de carácter general o reglamentos, viene delimitado por el acto administrativo que es objeto del recurso directo, ya que la impugnación del reglamento en que se basa dicho acto va regida y ligada indefectiblemente a la suerte del acto protagonista del recurso. En ese sentido, se deberá tomar en consideración el plazo previsto en el artículo 46 de la LJCA, que en términos generales será de dos meses contados a partir del día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera el caso.
VI. ¿Qué diferencia existe entre el recurso indirecto frente a disposiciones de carácter general o reglamentos con el recurso directo?
El recurso indirecto frente a disposiciones de carácter general o reglamentos no constituye propiamente un recurso contra la norma sino contra su acto de aplicación, con base en la ilegalidad de aquélla, mientras que, el recurso directo contra una disposición de carácter general, se constituye como un auténtico recurso contra la norma.
