I. Una primera aproximación
Habiendo analizado en otra entrada de este blog, el examen competencial y jurisdiccional en el contencioso administrativo, debemos adentrarnos en las partes del proceso contencioso administrativo. Para ello, deberemos analizar las tres condiciones que se deben dar en las partes: (i) la capacidad procesal; (ii) la legitimación; y (iii) la postulación, o lo que es lo mismo, ¿cuándo es necesaria la utilización de abogado y procurador en el contencioso administrativo?.
II. ¿Quién tiene capacidad para interponer un recurso contencioso administrativo?
La capacidad procesal o legitimatio ad processum es, según el Diccionario panhispánico del español jurídico, «la capacidad para ser parte en el proceso», es decir, la aptitud para comparecer válidamente en juicio, y es equivalente a la capacidad de obrar.
En el orden jurisdiccional de lo contencioso administrativo, esta capacidad la poseen, de acuerdo con el artículo 18 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, “LJCA”), quienes la poseen de acuerdo con la Ley de Enjuiciamiento Civil, los menores de edad y las entidades aptas para ser titulares de derechos y obligaciones en determinados supuestos específicos.
En relación con el primero de los supuestos, la Ley de Enjuiciamiento Civil en su artículo 6 y siguientes, establece que poseen capacidad procesal suficiente para ser parte en el proceso:
«1º Las personas físicas;
2º El concebido no nacido, para todos los efectos que le sean favorables;
3º Las personas jurídicas;
4º Las masas patrimoniales o los patrimonios separados que carezcan transitoriamente de titular o cuyo titular haya sido privado de sus facultades de disposición y administración;
5º Las entidades sin personalidad jurídica a las que la ley reconozca capacidad para ser parte;
6º El Ministerio Fiscal, respecto de los procesos en que, conforme a la ley, haya de intervenir como parte;
7º Los grupos de consumidores o usuarios afectados por un hecho dañoso;
8º Las entidades habilitadas conforme a la normativa comunitaria europea para el ejercicio de la acción de cesación en defensa de los intereses colectivos y de los intereses difusos de los consumidores y usuarios».
Una vez analizado a quienes se les reconoce plenamente esta aptitud procesal, debemos mencionar los dos supuestos específicos que contempla la LJCA. En relación con la capacidad procesal que se le reconoce a los menores en la LJCA, como hemos indicado, se encuentra limitada únicamente o ligada concretamente a la defensa de sus intereses en los que la ley no exige la asistencia de la persona que ejerza su patria potestad, tutela o curatela.
En el segundo supuesto, se reconoce capacidad para comparecer en juicio a los grupos de afectados, a las uniones sin personalidad jurídica, a los patrimonios independientes y a todas aquellas entidades que son aptas para ser titulares de derechos y obligaciones, cuando la ley así lo permita.
Es por ello, que por último, de manera enunciativa, debemos señalar quienes no tienen capacidad para ser parte en el proceso o al menos no por sí mismas. Nos encontramos con las comunidades de bienes, las sociedades irregulares, las sociedades en formación, los menores no emancipados salvo en los casos en los que la ley expresamente lo permita y los incapaces.
III. Legitimación o el interés legítimo de las partes
A diferencia de lo que sucede con la capacidad procesal, la legitimación o “legitimatio ad causam”, la define el Diccionario jurídico de la RAE como la capacidad procesal para poder actuar como parte activa o pasiva en un proceso, determinada por la relación en que se encuentra la persona con el objeto litigioso.
Atendiendo a la definición anterior, la legitimación exige una conexión material entre la persona y la pretensión jurídica del proceso, por la cual esa persona debe actuar bien como demandante o demandada en el litigio. Y dependiendo la posición del sujeto en cuestión con respecto a la situación jurídica en litigio, tendremos una legitimación activa o una legitimación pasiva.
Entendemos, por tanto, que una persona ostenta legitimación activa en un litigio cuando tenga la aptitud de ocupar la posición de demandante en un proceso contencioso-administrativo en función del interés legítimo frente a la parte demandada. Los sujetos a los que se les tiene reconocida la legitimación activa vienen recogidas en el art. 19 de la LJCA, sin embargo, consideramos relevante hacer hincapié en la distinción que realiza el precepto cuando otorga la legitimación a las personas tanto jurídicas como físicas, basado en la ostentación de un derecho o de un interés legítimo.
Esta distinción se encuentra asociada a los dos tipos de pretensiones más comunes que suelen interponerse ante este tipo de jurisdicción; la primera, dirigida a obtener la declaración de un acto como no conforme a Derecho y, en su caso, pretender la anulación del mismo. Y una segunda pretensión encaminada al reconocimiento de una situación jurídica individualizada, con las medidas necesarias para el restablecimiento de la misma (artículo 31 de la LJCA).
En cuanto al concepto de “interés legítimo” que emplea el precepto, debemos destacar que fue introducido por la LJCA por primera vez, puesto que la anterior ley de 1956 exigía la existencia de “interés directo” para poder pretender la anulación del acto recurrido, por lo que no se permitía el acceso a la impugnación de aquellos actos, que, aun siendo ilegales, no incidieran directamente sobre un derecho o interés del administrado. Sin embargo, la doctrina constitucional fundada sobre el artículo 24 de la Constitucional Española (Sentencias del Tribunal Constitucional núm. 24/1987 y núm. 93/1990 , introduce el concepto de “interés legítimo” que permite abarcar a toda persona sobre la que la resolución impugnada repercuta de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso (Sentencia del Tribunal Supremo núm. 408/2020 de 14 de mayo.
Así ha definido el Tribunal Supremo la legitimación o el interés legítimo en el contencioso administrativo, como presupuesto inexcusable que: «implica la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso- administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto»( Sentencia del Tribunal Supremo núm. 408/2020).
IV. ¿Cuándo se exige abogado y procurador en contencioso administrativo?
Para una mayor protección y defensa de los derechos de las partes del proceso, la LJCA, en sus artículos 23 y 24, reserva la representación de las partes a los Abogados y a los Procuradores.
En relación con la figura del Procurador, la representación deberá conferirse siempre que se actúe frente a órganos colegiados (salas de los Tribunales Superiores de Justicia, Audiencia Nacional y Tribunal Supremo), mientras que cuando estos actúan frente a órganos unipersonales (Juzgados de lo contencioso administrativo), la representación podrá conferirse al Abogado.
Inciso a parte requieren las Administraciones Públicas (Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales), cuya representación –procurador- y defensa –abogado-, se rige por lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial y en la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, así como en las normas autonómicas en la materia.
Por último, no se exigirá en contencioso administrativo, la asistencia por abogado y procurador en aquellos procesos interpuestos por los funcionarios y demás empleados sobre su relación funcionarial. No obstante, se recomienda en todo momento que los funcionarios sean defendidos por abogados especialistas en la materia.
