I. ¿Qué es un contrato administrativo y cómo se establece su duración?
Los contratos administrativos son aquellos que se celebran por una Administración Pública, reconociéndose tal carácter en función de dos grupos diferenciados a tenor del artículo 25 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (denominada en lo sucesivo, LCSP):
- En primer lugar, los contratos de obra, concesión de servicios, suministros y servicios. No obstante, dentro de este grupo, se les concede el carácter privado a ciertos contratos que tengan por objeto servicios financieros, la creación e interpretación artística y literaria y los de espectáculos con ciertos números de referencia CPV.
- En segundo lugar, los contratos declarados de carácter administrativo por una ley, así como los que tengan naturaleza administrativa especial por estar vinculados al tráfico específico de la Administración contratante.
En cuanto a su duración, la LCSP señala que los documentos en los que se formalicen los contratos que celebren las entidades del sector público, salvo que ya se encuentren recogidos en los pliegos, deberán incluir, necesariamente, entre otros: la duración del contrato o las fechas estimadas para el comienzo de su ejecución y para su finalización, así como la de las prórrogas o prórroga del contrato público, si estuviesen previstas. Siendo así, de conformidad con el artículo 29.1 de la LCSP, la duración de los contratos del sector público deberá establecerse teniendo en cuenta:
- La naturaleza de las prestaciones.
- Las características de su financiación y;
- La necesidad de someter periódicamente a concurrencia la realización de las mismas.
Así, el plazo de duración de los contratos se configura como un elemento de racionalidad y consistencia de la contratación del sector público, íntimamente ligado a la protección de algunos de los principios más importantes de la contratación pública, como son el de concurrencia o el de igualdad de trato a los licitadores y que establece la necesidad de que los contratos tengan una duración limitada en el tiempo. En consecuencia, se requiere que la posibilidad de prórroga de un contrato público sea publicada en el proceso de licitación y, en ocasión de esta publicidad, sea incluida en el contrato resultante.
II. ¿En qué consiste la prórroga del contrato público?
La prórroga del contrato con la Administración se configura como una excepción al principio de extinción del contrato por su cumplimiento, ello en virtud de que, antes de su finalización, permite extender en el tiempo la aplicación de las condiciones pactadas inicialmente. Sobre este particular, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales en su Resolución 610/2020, de 14 de mayo de 2020, ha establecido que: “la prórroga no constituye ni un nuevo contrato ni una modificación del contrato anterior sino una simple prolongación del contrato originario, con idénticas condiciones, durante el período previsto para ello en el contrato original.”
III. ¿En qué casos se puede prorrogar un contrato administrativo?
Se podrá prorrogar un contrato administrativo en una o varias prórrogas siempre que sus características permanezcan inalterables durante el período de su duración, tal como lo establece el artículo 29.2 de la LCSP.
Sobre este particular, en cuanto a los casos en los que se puede prorrogar un contrato administrativo, la Comisión Permanente de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado ha aprobado, en su sesión de 12 de diciembre de 2024, el Informe 32/2024, donde ha establecido, “En el apartado 2 del citado artículo 29 de la LCSP se regula la posibilidad de prórroga de los contratos, subordinándola al cumplimiento de determinadas condiciones. 1) La primera es la necesidad de que la previsión de prórrogas se incluya en el propio contrato. Esta previsión conecta con otros preceptos de la LCSP, como el artículo 35, referido al contenido mínimo del contrato, que señala que, salvo que se encuentre recogido en los pliegos, se deberá incluir necesariamente la duración del contrato o las fechas estimadas para el comienzo de su ejecución y finalización, así como la prórroga o prórrogas previstas (art. 35.1.g) de la LCSP), o el artículo 101, que prescribe que en la determinación del valor estimado deberá tenerse en cuenta “a) Cualquier forma de opción eventual y las eventuales prórrogas del contrato” (artículo 101.2.a) de la LCSP). (…)
En segundo lugar, y como requisito de carácter material de la prórroga, se establece como condición que: “siempre que sus características -las del contrato- permanezcan inalterables durante el período de duración de estas, sin perjuicio de las modificaciones que se puedan introducir, de conformidad con lo establecido en los artículos 203 a 207 de la presente Ley.” Como señala el informe 87/2021, anteriormente citado, “Esta prórroga de los contratos supone una suerte de excepción al principio de extinción del contrato por su cumplimiento que, antes de su finalización, permite extender en el tiempo la aplicación de las condiciones pactadas inicialmente”. Se diferencia así de las modificaciones contractuales previstas en los artículos 203 a 207 de la LCSP, resultando compatible con ellas.
Se completa la regulación con diversas cuestiones respecto a la forma del ejercicio de la potestad de prórroga: • Se declara, en primer lugar, que la prórroga se acordará por el órgano de contratación (párrafo segundo). • Ahora bien, la decisión del órgano de contratación puede ser obligatoria o no para el empresario dependiendo del cumplimiento de determinadas previsiones legales:
– Por una parte, será obligatoria para el empresario siempre que su preaviso se produzca al menos con dos meses de antelación a la finalización del plazo de duración del contrato, salvo que en el pliego que rija el contrato se establezca uno mayor, quedando exceptuados de la obligación de preaviso los contratos cuya duración fuera inferior a dos meses (párrafo tercero). En consecuencia, de acuerdo con el literal del precepto, si no se produce el preaviso dentro del plazo fijado, la efectividad de la prórroga quedará condicionada a su aceptación por el empresario. Hay que notar, a este respecto, que el citado plazo de dos meses es un plazo mínimo, de aplicación en caso de ausencia de regulación en los pliegos, quedando vedado en todo caso a los pliegos la fijación de un plazo inferior como ha declarado el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (Resolución 613/2023, de 18 de mayo)
Por otra parte, la prórroga del contrato no será obligatoria para el contratista en los casos en que en el contrato se dé la causa de resolución establecida en el artículo 198.6 de la LCSP por haberse demorado la Administración en el abono del precio más de seis meses (párrafo cuarto). En este caso, igualmente, al no resultar obligatoria, la efectividad de la prórroga quedará condicionada a su aceptación por el empresario.
En último extremo, se declara que “En ningún caso podrá producirse la prórroga por el consentimiento tácito de las partes” (párrafo tercero) lo que implica, sensu contrario, la necesidad de un pronunciamiento expreso de las partes para que se produzca la prórroga. Esta se producirá, bien sólo por acuerdo expreso del órgano de contratación en el caso de que éste resulte obligatorio en las circunstancias mencionadas anteriormente, bien añadiendo al mismo el consentimiento expreso del empresario cuando el acuerdo del órgano de contratación no resulte obligatorio.”
En este caso, la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, se pronunció con relación a la posibilidad de prórroga del contrato sin preaviso al empresario, al señalar que: “En definitiva, y de acuerdo con lo expuesto, la regulación de la prórroga efectuada por el artículo 29.2 de la LCSP no limita la posibilidad de prórroga al supuesto de que sea obligatoria para el contratista. El artículo 29.2 de la LCSP establece unas garantías en beneficio del empresario para una mayor seguridad jurídica (caso del preaviso) y para que la prórroga del contrato no le sea excesivamente gravosa (caso del supuesto de demora de la Administración en el pago del precio), pero en modo alguno veda la posibilidad de dar su consentimiento a un acuerdo de prórroga adoptado por el órgano de contratación fuera de los márgenes para los que resulta obligatorio, consentimiento que, en todo caso, deberá ser expreso. En consecuencia y dado que el preaviso previsto por el artículo 29 de la LCSP es un requisito para la obligatoriedad para el empresario del acuerdo del órgano de contratación acordando la prórroga, resulta posible que el órgano de contratación acuerde la prórroga del contrato prevista en los pliegos de cláusulas administrativas particulares cuando no ha tenido lugar el preaviso con la antelación prevista, de dos meses de antelación a la finalización del plazo de duración del contrato, salvo que en el pliego que rija el contrato se establezca uno mayor, siempre que medie aceptación expresa de la prórroga por el contratista.”
IV. ¿Se pueden impugnar los acuerdos de prórroga contractual?
Con relación a la impugnación de los acuerdos de prórroga de un contrato administrativo, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en su Resolución nº 610/2020, de 14 de mayo de 2020, ha señalado: “Atendiendo a dichas previsiones contractuales, y a la naturaleza que le es propia, el acuerdo de prórroga adoptado se enmarca en la fase de ejecución contractual, propiciando una extensión de su plazo de duración inicial. Se trata así de un acto que no se produce en el procedimiento de preparación y adjudicación del contrato y que no puede ser objeto del recurso especial en materia de contratación.
Así lo ha declarado ya este Tribunal en otras ocasiones, pudiendo recoger aquí lo que razonábamos en nuestra Resolución nº 885/2014:
(…)
Y ello por la sencilla razón de que la prórroga no constituye ni un nuevo contrato ni una modificación del contrato anterior sino una simple prolongación del contrato originario, con idénticas condiciones, durante el período previsto para ello en el contrato original, no siendo por ello ninguno de los actos relacionados con la prórrogas contractuales susceptible del presente recurso especial en materia de contratación, reservado exclusivamente a los actos referidos en el citado art. 40 del TRLCSP.
(…)
Tales consideraciones siguen siendo aplicables bajo el régimen de la vigente LCSP, a la vista del elenco de actos impugnables recogido en el art. 44.2, donde no se incluyen los acuerdos de prórroga contractual.”
