I. ¿Cómo se define el procedimiento ordinario contencioso administrativo y dónde se encuentra regulado?
El procedimiento ordinario contencioso-administrativo es el cauce judicial común, predominantemente escrito, mediante el cual los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo controlan la legalidad de la actuación de las Administraciones Públicas, de sus disposiciones generales y de las pretensiones que los ciudadanos, empresas o entidades formulen frente a ellas.
Su regulación se encuentra en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), especialmente en el Título IV. Este régimen debe interpretarse, además, conforme a los principios constitucionales de tutela judicial efectiva y control jurisdiccional de la Administración, así como a las exigencias europeas de protección judicial efectiva.
II. ¿Cuáles son las pretensiones que pueden ejercitarse en el procedimiento ordinario contencioso administrativo?
En el procedimiento ordinario contencioso-administrativo pueden ejercitarse las pretensiones dirigidas frente a la actuación de las Administraciones Públicas cuando no proceda su tramitación por el procedimiento abreviado ni por un procedimiento especial. En particular las siguientes:
- Pretensiones de anulación, reconocimiento de una situación jurídica individualizada, condena a la Administración al cumplimiento de una obligación, cese de una vía de hecho o reparación de los daños que procedan.
- En consecuencia, impugnar disposiciones generales, actos administrativos expresos o presuntos, la inactividad administrativa y las actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho.
- En materia de contratación del sector público, siempre que el conocimiento del asunto corresponda al orden contencioso-administrativo y no deba tramitarse por el procedimiento abreviado. Ello sucede, con carácter general, cuando la cuantía excede de 30.000 euros o cuando la materia no está legalmente atribuida al cauce abreviado (art. 78 LJCA).
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III. ¿Cuáles son las fases del procedimiento ordinario contencioso administrativo?
El procedimiento ordinario contencioso-administrativo se desarrolla, con carácter general, a través de las siguientes fases:
- Interposición del recurso: El procedimiento se inicia, normalmente, mediante un escrito sucinto de interposición, en el que se identifica la disposición, acto, inactividad o vía de hecho impugnada y se solicita que se tenga por interpuesto el recurso.
Junto con dicho escrito deberán acompañarse, en su caso:
- El documento que acredite la representación procesal
- Documento que acredite la legitimación del recurrente.
- Copia del acto o disposición impugnada.
- Documento que justifique el cumplimiento de requisitos societarios/corporativos, si aplica.
- Reclamación del expediente administrativo y emplazamientos: Admitido el recurso, el Letrado de la Administración de Justicia requiere a la Administración demandada para que remita el expediente administrativo, generalmente en el plazo de 20 días.
La Administración debe, además, emplazar a los posibles interesados para que puedan personarse en el proceso en el plazo de 9 días, garantizando así su derecho de defensa.
- Demanda y contestación: Recibido el expediente administrativo, se entrega al recurrente para que formalice la demanda en el plazo de 20 días. En ella deberán exponerse ordenadamente los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se formulen en el suplico.
La Administración demandada y, en su caso, los codemandados contestarán a la demanda también en el plazo de 20 días.
Antes de contestar, las partes demandadas pueden plantear, dentro de los primeros 5 días del plazo conferido, alegaciones previas o causas de inadmisión, como la falta de jurisdicción o competencia, la extemporaneidad del recurso, la falta de legitimación, la cosa juzgada u otros defectos procesales relevantes.
- Fase de prueba: La prueba debe solicitarse, normalmente, por otrosí en la demanda o en la contestación, cuando exista controversia sobre hechos relevantes para la resolución del proceso. En la solicitud deben expresarse de forma ordenada los hechos sobre los que haya de versar la prueba.
Si el órgano judicial la admite, la prueba se practicará en el plazo legalmente previsto, con carácter general de 30 días.
- Vista o conclusiones: Finalizada la fase probatoria, el órgano judicial puede acordar la celebración de vista oral o conceder trámite de conclusiones escritas, según proceda. En las conclusiones, las partes resumen el resultado de la prueba y sus alegaciones jurídicas, sin alterar las pretensiones ni introducir cuestiones nuevas.
Cuando se acuerden conclusiones escritas, cada parte dispone, sucesivamente, de un plazo de 10 días.
- Sentencia: Concluido el procedimiento, el órgano judicial dicta sentencia, en la que resolverá sobre la admisibilidad del recurso y, en su caso, sobre el fondo del asunto, pudiendo estimar o desestimar las pretensiones formuladas por las partes.
IV. Medios de terminación del procedimiento contencioso-administrativo ordinario
La forma normal de terminación del procedimiento ordinario contencioso-administrativo es la sentencia, que debe dictarse una vez declarado concluso el pleito. Su fallo puede acordar la inadmisión del recurso, cuando concurra una causa procesal no subsanada; la estimación total o parcial, con anulación del acto o disposición impugnada y, en su caso, reconocimiento de una situación jurídica individualizada o indemnización; o la desestimación, cuando la actuación administrativa resulte conforme a Derecho.
Junto a la sentencia, la LJCA prevé formas de terminación anticipada del proceso:
- El desistimiento del recurrente, regulado en el art. 74 LJCA, supone su voluntad de no continuar el procedimiento. No produce cosa juzgada sobre el fondo, aunque extingue ese proceso concreto y puede impedir volver a recurrir si el plazo ya ha vencido.
- El allanamiento, previsto en el art. 75 LJCA, consiste en la aceptación total o parcial de las pretensiones del demandante por la Administración demandada o los codemandados. La Administración necesita autorización del órgano competente. El órgano judicial dictará sentencia conforme a lo solicitado, salvo que el allanamiento infrinja manifiestamente el ordenamiento jurídico o perjudique el interés público o a terceros.
- La satisfacción extraprocesal, regulada en el art. 76 LJCA, se produce cuando la Administración reconoce o satisface la pretensión del recurrente después de interpuesto el recurso. Una vez comunicada la actuación al juzgado, el Letrado de la Administración de Justicia da traslado al recurrente por 5 días. Si éste muestra conformidad o no formula oposición, el órgano judicial declara terminado el procedimiento y archiva las actuaciones.
- La conciliación o acuerdo judicial, prevista en el art. 77 LJCA, puede promoverse antes de sentencia en materias susceptibles de transacción, especialmente en reclamaciones económicas o de responsabilidad patrimonial. Si existe acuerdo, se aprueba por auto, siempre que no sea contrario al ordenamiento jurídico ni lesivo para el interés público o de terceros.
- Finalmente, puede operar la caducidad de la instancia por inactividad procesal imputable a las partes, conforme a la aplicación supletoria de los artículos 237 al 240 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, cuando el procedimiento permanece paralizado durante los plazos legalmente previstos (generalmente 2 años sin impulsar el procedimiento).
V. Medidas cautelares en el procedimiento ordinario contencioso administrativo.
Las medidas cautelares en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, tienen como finalidad garantizar la eficacia de la futura sentencia, impidiendo que el transcurso del tiempo durante la tramitación del proceso convierta en inútil o irrecuperable una eventual resolución favorable al ciudadano (periculum in mora).
Para que el juez o tribunal acuerde una medida cautelar, deben concurrir una serie de presupuestos jurisprudenciales y legales bien delimitados:
- Periculum in mora (Peligro por la mora procesal): Es el presupuesto básico. Debe acreditarse que la ejecución o vigencia de la actuación administrativa impugnada causaría daños o perjuicios de imposible o difícil reparación (pérdida de la finalidad legítima del recurso).
- Ponderación de intereses públicos y de terceros: La medida cautelar sólo podrá acordarse previa ponderación de todos los intereses en conflicto. Si la suspensión genera un perjuicio grave al interés público o a terceros, la medida se denegará o se acordará condicionada.
- Fumus boni iuris (Apariencia de buen derecho): Aunque la LJCA no lo cita explícitamente con esa denominación, el Tribunal Supremo admite su valoración para casos donde la nulidad del acto sea patente, flagrante o evidente, por ejemplo, actos dictados por órgano incompetente o vulneración clamorosa de derechos fundamentales.
- Proporcionalidad e irreversibilidad: Debe acordarse la medida menos perjudicial que garantice el fin perseguido, evitando situaciones irreversibles tanto para el recurrente como para la Administración.
VI. Diferencias claves entre el procedimiento ordinario contencioso administrativo y el procedimiento abreviado.
Las diferencias claves entre el procedimiento ordinario contencioso administrativo y el procedimiento abreviado, son:
| Aspecto | Procedimiento Ordinario (Arts. 45-77 LJCA) | Procedimiento Abreviado (Art. 78 LJCA) |
|---|---|---|
| Ámbito y cuantía | Regla general para cualquier materia/cuantía que no encaje en el abreviado (por lo general, > 30.000 €). | Asuntos de cuantía ≤30.000 €, o materias específicas (extranjería, personal, asilo, disciplina deportiva, dopaje). |
| Inicio del proceso | Por escrito de interposición sucinto (salvo excepciones del art. 45.5 LJCA). | Por demanda completa acompañada de todos los documentos y pruebas iniciales. |
| Reclamación del expediente | Se reclama tras la interposición. El actor formaliza la demanda después de recibirlo. | Se reclama al admitir la demanda. El demandado acude a la vista habiendo examinado el expediente. |
| Estructura del debate | Escrita (demandas, contestaciones, conclusiones escritas). La vista es excepcional. | Oral / Concentrada. La demanda se contesta oralmente en la vista (o por escrito en los 20 días previos si la Administración lo prefiere). |
| Fase de prueba | Se propone y practica en plazos independientes y posteriores (15 + 30 días). | Se propone y practica en la propia vista oral. |
| Conclusiones | Trámite escrito posterior a la prueba (o vista conclusiva). | Se formulan oralmente al final de la vista. |
VII. Videos de interés sobre la materia
Compartimos un vídeo ilustrativo sobre las cuestiones que han sido analizadas en el presente artículo. En este vídeo, desde Administrativando Abogados, nos ocupamos de analizar la regulación del procedimiento ordinario contencioso – administrativo y sus fases procesales tales como la interposición del recurso, formalización de demanda, contestación de demanda, proposición y práctica de prueba, escrito de conclusiones y sentencia.
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