I. ¿Cómo se define el recurso especial en materia de contratación?
El recurso especial en materia de contratación se define como un recurso potestativo de naturaleza administrativa que puede interponerse contra actos concretos del procedimiento de contratación pública. Se trata de un recurso que es gratuito y ha de ser resuelto por órganos especializados e independientes, tanto a nivel estatal como autonómico y local, cuya resolución supone causar estado o poner fin a la vía administrativa.
Este recurso se encuentra regulado en el Capítulo V, Título I, del libro Primero de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (denominada en lo sucesivo, LCSP). Se trata de un recurso que puede ser interpuesto por cualquier persona física o jurídica -así como también por las organizaciones sindicales cuando los intereses de los trabajadores se vean afectados- cuyos derechos o intereses, ya sea individuales o colectivos, se vean vulnerados o exista posibilidad de que puedan verse perjudicados de manera directa o indirecta.
II. Finalidad del recurso especial en materia de contratación
La finalidad del recurso especial en materia de contratación es ofrecer a los licitadores una vía para impugnar los actos que integran un procedimiento de contratación cuando se considere que los mismos no se ajustan a Derecho, tratando con ello de eliminar posibles arbitrariedades o tratos discriminatorios.
No obstante, pese a que se trata de una herramienta de revisión cuya resolución debe ser rápida y ágil, la correcta empleabilidad de dicha herramienta se puede ver comprometida por un uso inadecuado, fundamentado en una conducta temeraria o por la mala fe de licitadores que, moviéndose por intereses particulares, utilizan este mecanismo de forma intencionada para entorpecer o dilatar los procedimientos de contratación, previendo por ello, la posibilidad de imponer sanciones o multas en los recursos especiales en materia de contratación, precisamente, por considerar que el recurrente ha actuado con temeridad o mala fe, según lo previsto en el artículo 58.2 de la LCSP.
Así, la finalidad principal de esta facultad reconocida en el artículo 58.2 LCSP es: “evitar que ese derecho al recurso especial no se utilice de manera abusiva con el fin de dilatar el procedimiento de contratación, teniendo en cuenta que la mera interposición del recurso contra el acto de adjudicación suspende la tramitación del expediente de contratación hasta su resolución”, tal y como lo ha establecido la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Cuarta, de 14 de julio de 2013 (recurso 3595/12) y de 14 de mayo de 2014 (recurso 278/13).
III. Términos en los cuales se pueden imponer multas en los recursos especiales en materia de contratación
De conformidad con lo previsto en el artículo 58.2 de la LCSP, la posibilidad de imponer multas en los recursos especiales en materia de contratación, en este caso al recurrente, se prevé en los siguientes términos: “En caso de que el órgano competente aprecie temeridad o mala fe en la interposición del recurso o en la solicitud de medidas cautelares, podrá acordar la imposición de una multa al responsable de la misma.”
A tales fines, la Sección 4ª de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, en su sentencia 2013/318327, diferencia ambos conceptos como: “El primero (mala fe), tiene una proyección eminentemente subjetiva, porque es una creencia, mientras que el segundo (temeridad) tiene un aspecto objetivo por cuanto equivale a una conducta procesal, de forma que la mala fe es aplicable al que es consciente de su falta de razón procesal, mientras que la temeridad supone la conducta procesal objetiva carente de fundamento defendible en derecho”.
No obstante, el Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia contractual y de organización del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, ha establecido en su artículo 31.2 que: “la imposición de multas al recurrente solo procederá en el caso de que se hubieran desestimado totalmente las pretensiones formuladas en el escrito de recurso”.
Sin embargo, conviene aclarar que el artículo 58.2 de LCSP, cuando faculta al Tribunal de contratación -al que corresponda decidir el recurso especial en materia de contratación-, a imponer una multa de entre 1.000 y 30.000 euros, no condiciona esa facultad a otra cosa que, a la apreciación de temeridad o mala fe en la interposición del recurso, de forma que es indiferente a estos efectos que aquel se desestime o se inadmita, tal y como lo establece la Sentencia 303/2023 de la Sección Tercera de la Sala de los Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en fecha 3 de mayo de 2023 (STSJ M 5315/2023 – ECLI:ES:TSJM:2023:5315)
En estos casos, de multas en los recursos especiales en materia de contratación, el importe de esta será de entre 1.000 y 30.000 euros, determinándose su cuantía en función de la mala fe apreciada y el perjuicio ocasionado al órgano de contratación y a los restantes licitadores, así como del cálculo de los beneficios obtenidos. Es importante destacar que el importe de la multa impuesta se ingresará en todo caso en el Tesoro Público.
IV. La desestimación como supuesto de procedencia para la imposición de las multas en los recursos especiales en materia de contratación
Como menciona la Sentencia 303/2023 de la Sección Tercera de la Sala de los Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 3 de mayo de 2023 (STSJ M 5315/2023 – ECLI:ES: TSJM:2023:5315), la facultad de imponer una multa viene dada por la apreciación de temeridad o mala fe en la interposición del recurso, y no precisamente por la desestimación del mismo.
En iguales términos se ha pronunciado el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, el cual discrepa sobre la apreciación realizada por el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía, respecto a la mala fe y temeridad atribuidas a la Asociación Obras Cristianas de Gibraleón, al imponerle una multa de 10.000 euros después de que se desestimara un recurso especial en materia de contratación, que interpuso la referida asociación contra la adjudicación de un contrato, Argumentando el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en este caso, que la simple desestimación de un recurso especial en materia de contratación no justifica, por sí sola, la imposición de una sanción o de una multa en los recursos especiales en materia de contratación, es decir, no puede basarse únicamente en la desestimación del recurso sin pruebas claras de mala fe.
La Sala subrayó que la normativa vigente no establece una responsabilidad objetiva que permita sancionar al recurrente únicamente porque su recurso no prosperó. Destacando el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía: “…la simple desestimación del recurso especial en materia de contratación mal cabe inferir forzosa e inexorablemente una perversa intencionalidad del recurrente”.
