La Ley de Expropiación Forzosa: algunas reflexiones y notas jurisprudenciales

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I. El derecho a la propiedad privada y la Ley de Expropiación Forzosa

Tal y como lo prevé el artículo 33.3 de la Constitución Española (en lo sucesivo, CE), la propiedad privada no es un derecho absoluto, sino que “nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos salvo por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes”. Sin embargo, la potestad administrativa de la expropiación forzosa habilita al poder público, garante de la salvaguarda de los intereses generales, acordar la privación de toda clase de bienes y derechos individuales e incluso de intereses legítimos de contenido patrimonial (STC 227/1998 de 29 de noviembre).

Es decir, la expropiación forzosa es la facultad que posee la Administración para, por razones de utilidad pública o de interés social, llevar a cabo- previa indemnización- la privación de la propiedad privada o de derechos o intereses legítimos a los ciudadanos.

Asimismo, cabe destacar que la competencia de expropiación forzosa es, de acuerdo con lo recogido en los artículos 149.1.1 y 18 de la CE, exclusiva del Estado.

Por último, su regulación básica se encuentra en dos normas estatales: la Ley de 16 de diciembre de 1954 de Expropiación Forzosa y su Reglamento aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957 (en adelante, “REF”).

II. El carácter instrumental de la expropiación forzosa y la interdependencia de procedimientos

De acuerdo con lo establecido por el Tribunal Constitucional en su Sentencia n.º 37/1987, la expropiación forzosa tiene un “carácter instrumental y no finalista- al ser consecuencia de la variabilidad y contingencia de lo que en cada momento reclama la utilidad pública o el interés social de acuerdo con la dimensión social de la propiedad privada y con los propios principios establecidos e intereses tutelados por la Constitución”.

Este carácter instrumental de la expropiación forzosa se manifiesta en que se trata del procedimiento creado para poner a disposición de los Servicios Técnicos, los terrenos necesarios para la ejecución de la obra pública concreta.

Como consecuencia de lo anterior, la expropiación forzosa viene condicionada por otros procedimientos cuya finalidad es la realización de la obra pública que resulta más relevante, como son el proyecto de obra, la Evaluación de Impacto Ambiental, la contratación de la obra pública y la disciplina presupuestaria.

Coordinar eficazmente todos los procedimientos que se interrelacionan con el procedimiento de expropiación forzosa, no es tarea fácil cuando debe primar la economía pública y la garantía de los derechos de los administrados.

III. El derecho de reversión en la Ley de Expropiación Forzosa, ¿cuándo concurre?

El derecho a la propiedad privada, como ha venido estableciendo el Tribunal Supremo en varias sentencias, es un derecho de contenido estatutario, por lo que su titular únicamente tendrá los derechos que la norma jurídica le conceda en cada caso. Entre ellos nos encontramos con el derecho a la reversión, que es un medio de protección frente al expropiado por cuanto “en caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados, o desapareciese la afectación, el primitivo dueño o sus causahabientes, podrán recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, mediante el abono a quién fuera su titular de la indemnización” (artículo 54.1 de la Ley de Expropiación Forzosa).

El derecho de reversión consiste, básicamente, en aquella facultad que dispone el titular del bien expropiado que puede ejercitar en ciertas circunstancias finalizado el procedimiento de expropiación con la ocupación del bien por parte de la Administración. Sin embargo, cabe mencionar que este derecho no es una parte esencial de la garantía expropiatoria.

En cuanto a la forma de ejercer este derecho, la Ley de Expropiación Forzosa establece que es obligación de la Administración comunicar al administrado que ha habido un cambio en la expropiación forzosa que ha dado lugar al nacimiento del derecho de reversión. En el plazo de 3 meses, éste deberá decidir si opta por recuperar la propiedad del bien expropiado, reintegrando el valor de la indemnización percibida.

Dicha indemnización expropiatoria será actualizada en el período comprendido entre la fecha de iniciación del expediente de justiprecio y la de ejercicio del derecho de reversión, determinada por la Administración en el mismo acuerdo que reconozca el derecho de reversión (artículo 55 de la Ley de Expropiación Forzosa), de manera que, siendo un derecho nuevo este de la reversión, que no nace con el acuerdo de expropiación, y salvo los supuestos del artículo 54.2 del mismo texto normativo, el justiprecio de estos bienes se tiene que referir al estado y naturaleza de los mismos en el momento de formalizarse la misma (SSTS de 25 de febrero de 1992 y 20 de julio de 2002).

Recordar así, por ser gráfica, que la STS 8 de noviembre de 2006, reconoció el derecho a la reversión, que no siendo viable en la práctica, se tradujo en el abono de las correspondientes indemnizaciones (también admitida en la STS de 12 de febrero de 1996), resolviendo en su Fundamento de Derecho Tercero, que “en consideración a esta naturaleza híbrida de la actuación expropiatoria por la que, por un lado, cabe considerar, a efectos de determinar el cumplimiento de la causa expropiandi, la labor urbanizadora en el conjunto realizada en los terrenos para precisar si la misma se ha realizado o no, pero sin olvidar, como decíamos, que junto con ello, que haría encajar el supuesto en el apartado 3 del artículo 225 (Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992), ha existido a su vez una concreción del destino final de esa urbanización, inicialmente previsto para uso empresarial, fundamentalmente de oficinas y dotacional, y que se ha visto después modificado para afectarlo, junto con los anteriores, a un uso también residencial, alterando con ello el inicialmente previsto, alteración que también afecta a los usos dotacionales, lo que determina el nacimiento del derecho de reversión a favor del expropiado”.

De manera genérica, contemplan los artículos 54 de la Ley de Expropiación Forzosa y 63 del Reglamento de Expropiación Forzosa, supuestos de reversión tales como no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación forzosa, así como si hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados, o desapareciese la afectación.

Casos en los que el primitivo dueño o sus causahabientes, admitiéndose cuando exista una cotitularidad del derecho de reversión, legitimación de cualquiera de los cotitulares actuando en beneficio de los demás y siempre que no conste oposición de alguno de los condóminos (STS de 19 de mayo de 1998), pero sin que el titular actual de la finca de mayor superficie de la que formaba parte la finca expropiada (STS de 26 de mayo de 1998), pueda recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, mediante el abono a quien fuera su titular de la indemnización que se determina en el artículo 55 la Ley de Expropiación Forzosa.

Por tanto, no ejecutar la obra o establecer el servicio, provoca una renuncia expresa por la Administración a notificar al expropiado. No obstante, la STS de 15 de marzo de 1997 advirtió que, en caso contrario, transcurridos más de cinco años desde la expropiación, aquel expropiado o sus causahabientes lo pueden advertir, y tras dos años más, en caso de que la obra no se ejecutara, podrá ejercitarse el derecho de reversión.

Para el supuesto de la desaparición de la afectación, la inejecución de la obra a la disposición del bien para otra finalidad pública es una desafectación que se admite sea su declaración de manera expresa y tácita (STS de 7 de diciembre de 1994). Desafectación provocada por el abandono del bien (STS de 22 de junio de 1991) o de manera tácita cuando los terrenos expropiados para una finalidad constructiva concreta se destinan para construir otros edificios o aparcamientos no previstos inicialmente (STS de 21 de septiembre de 2002).

Si en el caso de terminar la obra, resulta que quedara alguna parte sobrante, no admitiéndose para el subsuelo la STS 15 de abril de 1994 y 1 de diciembre de 1987 -se refería al aprovechamiento del subsuelo de una plaza para aparcamiento- podrá notificarlo expresamente la Administración a los expropiados o instarlo éstos tras cinco años. Siendo clave, que para poder tomar posesión del bien o derecho revertido y no dejar caducar el derecho de reversión, es requisito el previo pago o consignación del importe resultante en un período máximo de tres meses desde su determinación en vía administrativa y sin perjuicio de la interposición de recurso contencioso-administrativo (artículo 55.3 de la Ley de Expropiación Forzosa).

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Adela Merino León

Abogada Senior

Tras su paso por otras firmas donde adquirió una sólida base jurídica, se incorpora a Administrativando Abogados, participando en la defensa de todo tipo de expedientes sobre derecho administrativo.

Entre otras materias, interviene en procedimientos relacionados con derecho de aguas, funcionarios, responsabilidad patrimonial, sanciones administrativas, contratación pública , urbanismo y recursos contenciosos administrativos de toda índole.

Además de asesorar a empresas nacionales e internacionales, participa en la defensa de infinidad de Administraciones y Organismos Públicos. 

Asimismo, se ha ocupado del diseño y elaboración de diferentes jornadas docentes sobre Derecho Administrativo en la escuela de formación Administrativando Business School.

Nuria Carrasco Sánchez

Directora Financiera y Relaciones Institucionales

Tras cursar Administración y Dirección de Empresas en la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales ETEA (actualmente, Loyola), durante más de veinte años de ejercicio profesional, ha asumido la dirección financiera y contable en compañías nacionales e internacionales dedicadas a diferentes sectores de actividad.

Asimismo, de forma simultánea, en buena parte de tales empresas, se ha ocupado de llevar a cabo funciones de representación institucional.

María José Amo Gago

Asociada Senior

Tras obtener premio extraordinario a su paso por la Universidad de Córdoba y preparar las oposiciones a la carrera judicial y fiscal, se incorporó a Aguayo Abogados, como firma especialista en Derecho Administrativo (hoy integrada en Ejaso ETL Global). Posteriormente, formó parte del equipo de Garrigues. 

Fruto de su dilatada experiencia profesional de más de diez años, participa en la orientación y defensa de aquéllos procedimientos administrativos y contenciosos – administrativos de especial dificultad técnica, tanto a nivel nacional como internacional. Asimismo, es especialista en abordar recursos de casación contenciosos – administrativos, de amparo ante el Tribunal Constitucional e impugnaciones ante instancias supranacionales como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Igualmente, ha intervenido en procedimientos contenciosos – administrativos de máxima relevancia social como el Caso Alvia o la impugnación de la licitación de compra centralizada de Equipos de Protección Individual por parte de la Comunidad de Madrid, entre otros muchos.

Ostenta el cargo de coordinadora de relaciones institucionales en Administrativando Business School.

Natalia Montero Pavón

Asociada

Tras preparar las oposiciones a la carrera judicial y fiscal, se incorporó al Departamento de Derecho Administrativo de la conocida firma Sanguino Abogados.

Defiende procedimientos de suma relevancia en la totalidad de áreas que configuran el Derecho Administrativo. Entre otras materias, es especialista en aguas, minas, medio ambiente, función pública, responsabilidad patrimonial, expropiación forzosa, contratación pública, urbanismo y procedimientos sancionadores. 

Igualmente, interviene de forma regular ante la jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo en todas sus instancias. 

Asimismo, compagina su labor como docente impartiendo puntualmente máster class sobre derecho público en la Universidad Loyola Andalucía

También ha asumido la dirección y orientación de diferentes cursos de experto en Derecho Administrativo, principalmente en las materias de responsabilidad patrimonial, expropiación forzosa y contencioso – administrativo. 

Ostenta el cargo de coordinadora académica en Administrativando Business School.

Antonio Pérez Valderrama

Director

Es profesor en Derecho Administrativo y contratación pública en el Instituto Superior de Derecho y Economía de Madrid.

Con anterioridad, ha formado parte de firmas jurídicas internacionales, como Martínez Echevarría & Rivera Abogados, con cargos de dirección en el Área de Derecho Administrativo

Recientemente ha intervenido como coautor en el «Manual sobre el Contrato Menor», publicado por la Editorial Aranzadi. 

Asimismo, imparte jornadas docentes en la Sección de Derecho Administrativo de Economist & Jurist y Administrativando Abogados. Entre otros eventos, conviene destacar la formación sobre la posible nulidad de las sanciones administrativas impuestas durante los estados de alarma a consecuencia de la Covid-19. 

Ha defendido todo tipo de procedimientos de Derecho Administrativo y Contencioso – Administrativo y ante cualquier instancia.

Ostenta el cargo de director ejecutivo en Administrativando Business School.

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