I. ¿En qué consiste la extensión de efectos de una sentencia contencioso – administrativa?
El instituto de extensión de efectos de sentencia contencioso-administrativa, que se encuentra recogido en el artículo 110 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante LJCA), pretende evitar la reproducción de pleitos sobre las mismas cuestiones en ámbitos propios de actos-masa, como son el de personal o tributos.
Sustancialmente el incidente consiste en extender los efectos de una sentencia concreta y estimatoria a otro que se encuentra en la misma situación jurídicamente individualizada.
Con ello se evita la tramitación de numerosos y repetitivos procedimientos idénticos cuando concurran exigencias materiales y procedimentales iguales (Sentencia de 13 de enero de 2022 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, recurso n.º 5299/2019).
II. Requisitos para que pueda operar la extensión de efectos de sentencia en contencioso-administrativa
Para que la solicitud de extensión de efectos de sentencia contencioso-administrativa prospere, habrán de concurrir los siguientes requisitos, de conformidad con el artículo 110 de la LJCA:
(i) Únicamente podrá ser solicitada en materia tributaria o en materia de personal donde se circunscriben, por ejemplo, aquellas relativas a procesos selectivos (Sentencia de 3 de marzo de 2020 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Palmas de Gran Canaria, recurso n.º 241/2019).
(ii) Que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo sin que suponga su exclusión variaciones que no afecten a la cuestión esencial.
Es importante aclarar, que esa identidad refiere a los aspectos sustanciales y no accidentales sin que éstos últimos supongan una posible variación de la cuestión esencial. Así lo indica la Sentencia de 14 de febrero de 2020 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, recurso de apelación n.º 136/2019 al declarar lo siguiente:
“Como señala la STS núm. 1489/2018, de 9 de octubre (RJ 2018\ 4579): «Es verdad que la jurisprudencia ha puesto de manifiesto que el legislador quiere que exista identidad y no parecido o semejanza. Ahora bien, esa misma jurisprudencia ha considerado que la identidad se refiere a la posición jurídica, es decir que tiene un carácter sustancial de manera que no se ve excluida por aspectos accidentales como pueden serlo las fechas o los lugares o, en general, aquellos otros factores que no inciden en dicha posición (…)
(iii) Que el juez o tribunal sentenciador resulte igualmente competente para conocer de sus pretensiones.
(iv) Que se solicite la extensión de efectos en contencioso-administrativo de la sentencia en el plazo de un año desde la última notificación de ésta a quienes fueron parte del proceso, y si se hubiere interpuesto recurso en interés de ley o de revisión, desde la última notificación de la resolución que ponga fin a éste.
(v) La solicitud de extensión de efectos de la sentencia contencioso-administrativa ha de presentarse ante el órgano judicial que hubiere dictado la resolución de la que se pretende que se extiendan sus efectos.
Hemos de manifestar que todos los anteriores requisitos habrán de ser acreditados y la Administración Pública es quien tiene la carga de la prueba a fin de romper esa identidad alegada por el solicitante.
III. Desestimación de la extensión de efectos en contencioso-administrativo
La extensión de efectos de sentencia contencioso administrativa solicitada será desestimada cuando, según el artículo 110. 5 de la LJCA, concurran alguna de las siguientes circunstancias:
- Cuando exista cosa juzgada.
- Cuando la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postule fuere contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo o a la doctrina sentada por los Tribunales Superiores de Justicia.
- Cuando hubiera recaído un pronunciamiento en vía administrativa consentido.
IV. Análisis jurisprudencial de la extensión de efectos de sentencia contencioso-administrativa
A) Notas introductorias.
A efectos ilustrativos, a continuación, analizamos la extensión de efectos en contencioso-administrativo a raíz del relativamente pronunciamiento de nuestro Alto Tribunal con su Sentencia 18 de junio 2020, recurso de casación 7.369, dictada por la Sección Segunda de la Sala Tercera.
Resulta sugerente el estudio de este pronunciamiento judicial ya que tiene un doble interés. Por un lado, versa sobre materias sustantivas, como es la exención en su caso del Impuesto sobre la Renta de Personas Físicas. Por otro lado, trata sobre un aspecto procesal directamente invocable no solo por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en materia tributaria, sino por la totalidad de la Sala, e incluso desde un punto de vista trasversal por el resto de Órganos Jurisdiccionales, dado que pivota sobre la interpretación de los requisitos de la extensión de efectos en contencioso-administrativo anteriormente enumerados.
Con dicha sentencia es la primera vez en la que se aborda esta cuestión con carácter doctrinal desde la Sala Tercera del Tribunal Supremo.
B) Debate jurídico planteado.
En primer lugar, el debate jurídico planteado desde el plano sustantivo, gira en torno al derecho o no a la exención en virtud del artículo 7.4 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas de las prestaciones por maternidad recibidas por las personas que se encuentran en esas situaciones.
Se plantea a raíz de una sentencia dictada por la Sección Quinta del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en virtud de la cual se estima la pretensión, dando la razón al contribuyente y reconociéndole el derecho a la exención de esas cantidades recibidas en concepto de prestación por maternidad.
Al ser la sentencia del Tribunal de Justicia de Madrid favorable para el contribuyente en ese caso concreto, el recurrente en casación solicita la extensión de efectos en contencioso-administrativo de esa sentencia en virtud del artículo 110 de la LJCA, dado que la resolución judicial de Madrid fue favorable y el recurrente se encontraba en la misma situación jurídica.
Sin embargo, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, órgano de instancia, dicta auto denegando la extensión de efectos de sentencia contencioso-administrativo, por falta de identidad tanto sustantiva como procesal, de modo que no se cumplían los requisitos establecidos por el articulo 110 LJCA. Matiza que, el contribuyente respecto del cual insta la extensión de efectos en contencioso-administrativo solicitó en vía administrativa la rectificación de su liquidación del IRPF, cuestión que no hizo el recurrente.
Adicionalmente, el Abogado del Estado, en la contestación al recurso de casación planteado, indica que el articulo 110 LJCA, exige no solo una identidad sustantiva que efectivamente se produce (nos encontramos en ambos casos en un supuesto de prestaciones por maternidad y el derecho o no a su exención), sino también es necesario la identidad procesal que se extiende a todos los actos que se han realizado durante el iter.
Pues bien, como ya se ha adelantado, se deniega la extensión de efectos de sentencia contencioso-administrativa porque, a diferencia de lo que ocurría en el asunto primigenio, en este no se había acudido con carácter previo a la Administración para solicitar esta rectificación.
C) Pronunciamiento del Tribunal Supremo.
La Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, apreció la existencia de interés casacional objetivo, pero, debía determinar si con la finalidad de aplicar la extensión de efectos en contencioso-administrativo del fallo de una sentencia firme en materia tributaria (aunque extensible a otras materias), se requiere que el interesado, con carácter previo al escrito razonado que debe presentar ante el órgano jurisdiccional que ha dictado la sentencia cuya extensión de efectos se pretende, ha de formalizar una solicitud de rectificación de autoliquidación del tributo en cuestión ante la Administración Tributaria. Es decir, si se debe platear dicha actuación previa ante la Administración, respondiendo negativamente, como a continuación veremos.
En definitiva, ¿el planteamiento de una cuestión administrativa previa es un requisito para conceder la extensión de efectos y que prospere el recurso de casación?
La sentencia que resuelve en casación entiende que el procedimiento administrativo previo es inútil, pues la finalidad de la extensión de efectos de sentencia contencioso-administrativa, como ya se puso en conocimiento al inicio del presente artículo, es evitar gastos, molestias y trastornos al recurrente, siendo del todo innecesario que se le exija plantear un nuevo proceso con todos los gastos que conlleva si ya hay una sentencia en la que se establece una doctrina en cuanto a la cuestión jurídica debatida.
Esto encuentra su fundamento en la protección de la tutela judicial efectiva; artículo 24 de la Constitución, y la protección otorgada por el artículo 14 de nuestra Carta Magna en cuanto a la seguridad jurídica e igualdad, que implica que si se ha resuelto de una forma en un supuesto concreto se debe resolver de la misma forma en situaciones posteriores idénticas.
D) Conclusión.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo entiende que la exigencia de requerimiento administrativo previo no es un requisito de la extensión de efectos. Sin duda alguna, la Sentencia de 20 de junio de 2020 del Tribunal Supremo es fundamental pues recoge los requisitos que deben concurrir para que opere la extensión de efectos y determina la interpretación que ha de darse a esa identidad en materia de extensión de efectos de sentencia contencioso-administrativa regulada en el artículo 110 de la LJCA, pieza angular del instituto que hemos analizado.
