¿En qué casos opera la suspensión y la extinción de los contratos públicos?

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I. Notas introductorias

La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en lo sucesivo LCSP), contempla la posibilidad de suspender la ejecución del contrato público, así como la de extinguir el mismo en los artículos 208 a 213, los cuales se encuentran incardinados en la Subsección 5ª “Suspensión y extinción de los contratos” de la Sección 2ª del Capítulo I “ De las actuaciones relativas a la contratación de las Administraciones Públicas” del Título I.

No obstante, a pesar de que se encuentran regulados en la misma Subsección, son conceptos diferentes puesto que, mientras que el primero de ellos refiere al cese temporal de los efectos del contrato, el segundo, sin embargo, determina su finalización.

Lo analizamos seguidamente.

II. La suspensión del contrato público

La suspensión del contrato o cese temporal de la ejecución del mismo, se podrá acordar bien por la decisión de la Administración o bien por la del contratista por demorarse la primera más de cuatro meses en el abono del precio del contrato. En cualquier caso:

(i) La Administración deberá realizar un acta en la que se reflejará las circunstancias que hayan motivado a suspender el contrato, así como la situación en la que se encuentre la ejecución del mismo. Es importante, a efectos de entender iniciada la suspensión que, si el contratista solicita la extensión del acta y la Administración no responde a la solicitud, el día inicial de la suspensión de la ejecución del contrato será el día que fue presentada la solicitud, salvo prueba en contrario.

(ii) Una vez que se haya acordado la suspensión y siempre que el contratista lo reclame en el plazo de un año desde que se ordenó la reanudación de la ejecución del contrato, se abonará una indemnización por los perjuicios que haya sufrido debido a la suspensión.

Dicha indemnización, comprenderá los siguientes conceptos, salvo que los pliegos de contratación señalen lo contrario:

  • Gastos por el mantenimiento de la garantía definitiva.
  • Indemnizaciones por extinción o suspensión de los contratos de trabajo que tuviera concertados el contratista.
  • Gastos salariales del personal.
  • Alquileres o costes de mantenimiento de maquinaria o instalaciones cuando no hubiera posibilidad de utilizar otros medios para ejecutar el contrato.

Con respecto a los anteriores conceptos, se deberá de acreditar su realidad, efectividad e importe y podrá añadirse los que refieran a las pólizas de seguro.

Asimismo, únicamente se indemnizarán las cantidades que correspondan a los períodos comprendidos en la suspensión del contrato público y reflejados en el acta expedida por la Administración.

Resulta de interés señalar, que no estamos ante una reclamación indemnizatoria reconducible o incardinable en el régimen de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, sino ante una reclamación de responsabilidad contractual con motivos de los daños generados a la entidad contratista (Sentencia de 22 de mayo de 2012 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, recurso de casación n.º 1638/2011).

III. La extinción de los contratos públicos

Los contratos públicos se extinguen, bien por su cumplimiento o bien por su resolución.

A) Sobre el cumplimiento de los contratos.

Sencilla y llanamente, el contrato se entiende cumplido cuando se realiza en su totalidad.

Para que surta efectos el cumplimiento, la Administración deberá extender un acto formal y positivo de conformidad en el plazo de un mes desde la ejecución del contrato, salvo que disponga otro término en el pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP). Además, siempre que sea preceptivo, la fecha y el lugar del acto deberá serle comunicada a la Intervención de la Administración a fin de que se compruebe la inversión.

Lo anterior no obsta para que, salvo en determinados supuestos en los que deberá de justificarse, tras su cumplimiento, el contratista no tenga responsabilidad alguna derivada del contrato. Sin embargo, esta responsabilidad no se encuentra indefinida, sino que, desde la fecha de la conformidad por parte de la Administración, se fija un plazo en el propio contrato, el que establezca la LCSP o en otras normas. Dicho de otra manera, durante el transcurso del tiempo fijado tras el cumplimiento del contrato, podrá exigírsele responsabilidad al contratista pero cuando expire el mismo, no.

Por último, salvo en los contratos de obras, la Administración deberá acordar cuando proceda, notificarle al contratista, la liquidación del contrato y abonarle el saldo resultante en el plazo de treinta días desde la fecha de la conformidad. El plazo de treinta días se iniciará desde la presentación de la factura por parte de quien haya ejecutado el contrato si la Administración la recibiere con posterioridad a la conformidad.

Siendo cierto que, en ocasiones, la Administración no lo abona en el plazo previsto, la LCSP prevé el derecho para el contratista de percibir los intereses de demora, así como una indemnización por los costes de cobro según la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

B) Sobre la resolución de los contratos.

Deberá concurrir alguno de los siguientes supuestos para que se entienda resuelto el contrato:

(i) Si es persona física, su muerte o incapacidad sobrevenida del contratista o, si es persona jurídica, su extinción. Para el primero de ellos, se dispone la posibilidad de la continuación de la ejecución del contrato, pero ya por parte de sus herederos o sucesores.

(ii) Si al contratista se le ha declarado en concurso o su insolvencia, salvo que haya razones de interés público que justifiquen la continuación del contrato y el contratista presente una garantía complementaria de al menos un 5% del precio del contrato y deposite una cantidad en concepto de fianza.

(iii) Por mutuo acuerdo entre la Administración y el contratista, siempre que no concurra algún otro supuesto de resolución del contrato que sea imputable al contratista y se justifique la inconveniencia de la continuación del contrato.

(iv) La demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista. Siempre se entenderá comprendido en este supuesto cuando haya un retraso injustificado en el plan de trabajos y en cualquier actividad cuando la demora sobrepase un tercio del plazo de duración inicial del contrato, con prórrogas incluidas.

A ello deberá añadirse que se encuadra en este supuesto, de manera potestativa, cuando las penalidades impuestas por la Administración superen el 5% del precio del contrato, IVA excluido.

(v) La demora en el pago por parte de la Administración cuando sea superior a seis meses o inferior si fuera reducido por la Comunidad Autónoma al amparo de lo dispuesto ene l artículo 198.8 de la LCSP.

(vi) El incumplimiento de la obligación principal del contrato.

Las demás restantes obligaciones, serán causa de resolución del contrato cuando 1) sean esenciales, 2) respeten la libertad de pactos y 3) se encuentren determinadas de manera precisa, clara e inequívoca en los Pliegos de contratación.

(vii) Cuando sea imposible ejecutar el objeto del contrato y se pueda proceder a su modificación.

(viii) Cuando el contratista no abonara los correspondientes salarios a los trabajadores que participaran en la ejecución del contrato o no cumpla con lo previsto en los Convenios colectivos de aplicación.

(ix) Los que se prevean para cada tipo de contrato en la LCSP.

IV.-las causas de resolución del contrato, ¿producen algún efecto?

Sí, de conformidad con el artículo 213 de la LCSP, pero son diferentes en cada una de ellas.

Nota* Si concurren diversas causas de resolución y producen diferentes efectos económicos, se deberá entender aplicada la que haya aparecido con anterioridad en el tiempo.

Pues bien, los siguientes efectos producen:

  • Si la resolución es causa del mutuo acuerdo de la Administración y el contratista, deberán estipular los derechos correspondientes para cada una de las partes.
  • Si la Administración incumple las obligaciones del contrato, deberá indemnizar al contratista por los daños y los perjuicios causados. De contrario, si fuera por causa imputable al contratista será él quien deba indemnizar a la Administración.
  • Si no fuera posible la ejecución del contrato por parte de la Administración, el contratista podrá percibir el 3% del importe de la prestación dejada de realizar.

Una vez tenemos claro cuándo se resuelve el contrato y sus efectos, debemos tener presente que la Administración deberá seguir el procedimiento legalmente establecido en la LCSP para acordar la resolución del contrato.

Es importante puntualizar sobre el procedimiento lo siguiente:

(i) Podrá ser iniciado bien de oficio, bien a solicitud del interesado. No obstante, para los supuestos en los que el contratista no abone los salarios correspondientes a sus trabajadores o no les aplique los Convenios Colectivos correspondientes, la resolución del contrato únicamente se acordará, de manera generalizada, a solicitud de los representantes de dichos trabajadores, salvo que procediera en ellos la subrogación y el importe de los salarios no abonados supere el 5% del precio de adjudicación del contrato.

(ii) Deberá ser resuelto en el plazo máximo de ocho meses.

(iii) El acuerdo de resolución deberá contener un expreso pronunciamiento acerca de la procedencia o no de la pérdida, devolución o cancelación de la garantía que fue constituida.

(iv) Cuando se inicie el procedimiento para resolver el contrato para el supuesto de declaración de concurso o insolvencia, demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista, incumplimiento de la obligación principal del contrato o imposibilidad de ejecutar la prestación del mismo, se podrá iniciar asimismo un procedimiento de adjudicación del nuevo contrato, estando condicionado su finalización a que se resuelva el expediente de resolución del contrato.

El contratista que se viera envuelto en el procedimiento de resolución del contrato deberá continuar con la ejecución del mismo hasta la formalización del nuevo contrato en aras de garantizar la seguridad del servicio público o evitar la ruina de lo construido o fabricado. Y ello, salvo que le fuera imposible, pudiendo en consecuencia la Administración acudir a sus medios propios o a un tercero para alcanzar dicho fin.

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