I. Notas introductorias sobre el principio de proporcionalidad en Derecho Administrativo
La formulación inicial del principio de proporcionalidad tuvo lugar en el ámbito del Derecho Penal en relación con la determinación de la pena. En este sentido, se entendía que la única pena útil era aquélla que era proporcional a la culpabilidad del sujeto.
Asimismo, este principio encuentra reconocimiento en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano en 1789, en el que se establecía que la Ley no debía contemplar e imponer otras penas que las estrictas y evidentemente necesarias.
Sin embargo, no es hasta el siglo XIX cuando se configura la nueva concepción liberal del Estado y la función de policía de los poderes públicos, que se atiende a un refuerzo de la protección de las esferas jurídicas de los particulares mediante el reconocimiento de derechos fundamentales limitativos de la intervención del Estado en el ejercicio de su potestad de policía y al desarrollo del principio de proporcionalidad.
Así, la función de policía de los poderes públicos no se concibe como un poder ilimitado, sino que existen una serie de normas y principios que delimitan el ámbito de actuación de este poder, entre los que se encuentra el principio de proporcionalidad.
De tal manera, el principio de proporcionalidad se ha configurado en el Derecho Administrativo como un principio general, y en cuanto a tal, como un importante límite jurídico de las potestades administrativas y garantía de las situaciones jurídicas particulares.
Toda la actuación administrativa que limite derechos e intereses de los particulares, así como la actividad de ejecución forzosa de los actos o las imposición de sanciones administrativas queda sometida a la observancia del principio de proporcionalidad, debido a su regulación y consagración constitucional del principio (artículo 103.1 y 106.1 de la Constitución Española).
II. Contenido del principio de proporcionalidad
El principio de proporcionalidad en la actualidad ha experimentado un desarrollo extraordinario y su utilización se ha extendido a casi todas las esferas jurídicas, en especial, en el Derecho Administrativo en el que se ha configurado en uno de los principios rectores fundamentales.
El principio de proporcionalidad en el Derecho Administrativo se ha convertido en un límite material de la actividad de los poderes públicos que actúa en el ámbito de las libertades y derechos de los ciudadanos. Asimismo, el principio de proporcionalidad en el Derecho Administrativo se ha consagrado como un instrumento de control material de las decisiones administrativas discrecionales.
La propia Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea consagra al principio de proporcionalidad como principio a tener en cuenta para poder limitar los derechos en ellos reconocidos.
Encuentra su consagración en el Convenio Europeo de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales en la medida en que establece una serie de exigencias para la limitación de los derechos individuales que tienen una evidente conexión con este principio. Y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en su jurisprudencia ha empleado, con frecuencia, el principio de proporcionalidad para el control de las intervenciones de los poderes públicos de los distintos Estados Miembros.
III. El principio de proporcionalidad en Derecho Administrativo
Como hemos visto, el principio de proporcionalidad constituye un principio general del Derecho, que en sus inicios tenía un especial protagonismo en el Derecho Penal, pero que posteriormente pasó a tener vigencia en el Derecho de Policía y más tarde en todo el Derecho Administrativo.
En el Derecho Administrativo, el principio de proporcionalidad se asienta sobre bases constitucionales de libertad y justicia material que deben estar presentes en todas las relaciones jurídicas de carácter administrativo. Esto se debe a que, en esta rama jurídica, hay una continua valoración y conflicto de intereses generales y públicos frente a los intereses particulares de los administrados.
Se trata de un principio que marca las pautas de comportamiento de la Administración para que ésta alcance los fines que el Derecho le atribuye, que son: velar por el interés general y adecuar la actuación administrativa a los fines que persigue. Es por ello que el principio de proporcionalidad como elemento institucional encuentra su consagración en el artículo 103.1 de la Constitución Española, puesto que servir con objetividad a los intereses generales supone una ponderación de intereses y racionalidad de la actividad administrativa.
Asimismo, el artículo 106 de la Constitución Española recoge implícitamente el principio de proporcionalidad al exigir el sometimiento de la actuación administrativa a los fines que la justifican, lo que supone no sólo la prohibición de perseguir fines distintos, sino la adecuación de la actividad a los fines establecidos en el ordenamiento.
De todo lo anterior, cabe deducir que el principio de proporcionalidad debe informar todas las actuaciones de la Administración, y no únicamente las funciones de policía.
IV. El principio de proporcionalidad y el Derecho Administrativo Sancionador
El principio de proporcionalidad, como hemos adelantado, aparece como límite a la potestad sancionadora de la Administración, que posteriormente se ha convertido en un principio general del Derecho Administrativo que rige todos los ámbitos de actuación de la Administración.
En el derecho sancionador, el principio de proporcionalidad supone, por un lado, como criterio de prudencia en la tipificación de las infracciones, de manera que sólo se califican como tal las que no pueden ser reprimidas de otra manera; y, por otro lado, sirve para atemperar el ejercicio de la potestad de policía, debiendo existir una correspondencia entre la gravedad de los hechos constitutivos de infracción y la sanción impuesta.
Es por ello que, el principio de proporcionalidad en el Derecho Administrador Sancionador debe basarse en los siguientes criterios:
(i) La Administración deberá observar la idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad de la infracción.
(ii) La sanción deberá graduarse conforme al grado de culpabilidad, la continuidad o persistencia de la conducta, la naturaleza de los perjuicios ocasionados y la reincidencia.
(iii) La sanción debe ser la que menos perjuicio ocasione. Es decir, de ser varias sanciones aplicables a la infracción, la Administración deberá elegir la que resulte menos restrictiva de las libertades individuales.
(iv) Y debe adoptarse tras realizar una ponderación entre la carga coactiva de la medida y el fin perseguido desde la perspectiva de los derechos fundamentales y el bien jurídico afectado.
En definitiva, el principio de proporcionalidad en el derecho sancionador se configura, de un lado, como un criterio de moderación y funcionalidad de las sanciones, debiendo imponerse las que sean adecuadas para la finalidad perseguida, y por otro lado como regla de discrecionalidad limitada, en el sentido de que ha servido como un importante mecanismo de control por parte de los órganos jurisdiccionales del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración cuando la norma establece para una infracción varias sanciones posibles o señala un margen cuantitativa para la fijación de la sanción pecuniaria.
V. Principio de proporcionalidad y ejecución forzosa de los actos administrativos
La autotutela de la Administración que permite ejecutar los medios de ejecución que garanticen la eficacia de los actos administrativos están sujetos al principio de proporcionalidad, tal y como recoge el artículo 100 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, sobre el Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, la “LPAC”).
Es decir, la ejecución forzosa es uno de los ámbitos administrativos en los que el principio de proporcionalidad está ahora expresamente positivizado. Así, la Administración, a la hora de tener que elegir entre los diversos medios de ejecución forzosa admisibles, deberá optar por el que resulte más adecuado y menos restrictivo de la libertad individual.
En los artículos 100 a 105, la LPAC establece los supuestos en los que procede cada uno de los medios de ejecución forzosa con los que cuenta la Administración. Por eso, en el caso de que hubiera varios medios de ejecución que ante un caso determinado pudieran ser utilizados, la Administración deberá elegir de entre ellos, el más adecuado, criterio que no es más que el de la proporcionalidad.
VI. Conclusión
La aplicación del principio de proporcionalidad en el ámbito del Derecho Administrativo supone que le sean exigibles a la Administración en su actuación, los siguientes requisitos:
(i) Que el contenido de la actuación administrativa sea adecuada para alcanzar los fines que la justifican.
(ii) Que la medida adoptada sea la necesaria, menos restrictiva y moderada de todas las posibles para alcanzar el fin perseguido.
(iii) Que la medida sea adecuada y equilibrada por derivarse de ella más beneficios para el interés general que limitaciones de derechos individuales. Es decir, que el beneficio que aporte sea superior al perjuicio que ocasiona.
Por todo ello, el principio de proporcionalidad se consagra como un principio general del Derecho Administrativo que debe estar presente en todas las actuaciones de la Administración, y no limitar su actuación al ejercicio de su potestad de policía.
