I.-Notas iniciales
La caducidad del procedimiento administrativo sancionador es una institución jurídica que pretende evitar la tardanza injustificada en la resolución de procedimientos sancionadores, y viene justificada por la situación desfavorable en la que se encuentran los sujetos expedientados, que no debe dilatarse a criterio de la Administración.
En el presente artículo, se estudiará la relación entre la obligación de resolver de la Administración y el plazo de caducidad de los procedimientos sancionadores, el fundamento de dicho instituto, sus efectos y diferencias entre caducidad, prescripción y silencio administrativo, términos éstos que en muchas ocasiones tienden a confundirse.
II.-Obligación de resolver y plazo de caducidad
Como es sabido, la Administración tiene la obligación de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificar la misma con independencia de la forma de iniciación del procedimiento, como se deriva del articulo 21.1 LPAC.
El plazo máximo para notificar la resolución expresa, es el fijado por la norma reguladora del procedimiento, que no podrá exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca un plazo mayor, o se prevea en una norma comunitaria europea (artículo 21.1 LPAC).
Además, el apartado 3 del artículo 21 LPAC, dispone que en el caso de que las normas reguladoras del procedimiento no fijen el plazo máximo para resolver, este será de tres meses. Dicho plazo comenzará a contar, en los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación del procedimiento; mientras que, en los iniciados a solicitud del interesado, el plazo comienza en la fecha en que la solicitud entró en el registro electrónico de la Administración u organismo competente para tramitarla.
Así, por ejemplo, el plazo de caducidad de los procedimientos sancionadores en materia de conductas restrictivas de la competencia, viene fijado por la Ley 15/2007, de Defensa de la Competencia, en adelante LDC; la cual establece en su artículo 36.1 que el plazo máximo para dictar y notificar la resolución del procedimiento es de 18 meses desde la fecha de acuerdo de incoación del procedimiento, determinando el transcurso de ese plazo la caducidad del procedimiento, conforme al artículo 38.1 LDC. No obstante, el articulo 37 LDC, contempla una serie de supuestos en los cuales cabe la ampliación de los plazos y la suspensión de su computo, siempre mediante resolución motivada.
Por su parte, otras leyes sectoriales establecen diferentes plazos de caducidad del procedimiento sancionador, por ejemplo, la Ley 6/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Prevención, Calidad y Control Ambiental de Actividades en la Comunitat Valenciana establece un plazo de caducidad de un año desde la iniciación del procedimiento, declarándose la caducidad de la misma forma y con los mismos efectos previstos en la LPAC. Por otro lado, la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana establece un plazo de caducidad del expediente sancionador de seis meses, ampliable otros seis meses más.
III.-Fundamento de la caducidad del procedimiento administrativo sancionador
El fundamento de la caducidad, como ha venido declarando el Tribunal Supremo en varias sentencias, (entre otras, la sentencia de 10 de noviembre de 1994, de 16 de junio de 1998 y de 8 de julio de 1999), es dar satisfacción al principio de seguridad jurídica. Por este motivo, el titular de la acción debe ejercitarla dentro de un plazo previsto legalmente, pues de lo contrario si deja transcurrir ese plazo, decae su derecho a utilizar esas facultades. En consecuencia, la caducidad descansa en la necesidad de que los procedimientos administrativos finalicen dentro de un tiempo razonable, amén de impedir que las Administraciones actuantes tengas discrecionalidad a la hora de determinar dicho extremo.
A diferencia de la prescripción, cuando se invoca la figura de la caducidad nos estamos refiriendo al espacio temporal máximo que puede durar un procedimiento sancionador, esto es: el plazo máximo que puede abarcar el procedimiento desde su inicio (fecha del acuerdo) hasta su fin (notificación de la resolución), de manera que, cuando se inicia un procedimiento sancionador necesariamente debe quedar finalizado dentro de esos márgenes temporales que para cada supuesto establece la norma ya que, si tal espacio temporal se sobrepasa o se excede sin justificación debe ponerse fin al procedimiento en el estado en que se encuentre, declarándose caducado, procediendo a su archivo y debiéndose comenzar de nuevo desde la casilla de salida, claro está, siempre que para entonces la infracción no hubiera prescrito.
El Tribunal Supremo (sentencia de 13 de enero de 2010 rec.1279/2007) ha declarado que “la caducidad de los procedimientos sancionadores es una institución jurídica con la que se trata de evitar la tardanza injustificada en resolver aquéllos, por entender el legislador que los sujetos expedientados se encuentran en una situación desfavorable que no ha de alargar indebidamente la Administración sancionadora”.
La caducidad, por tanto, es la consecuencia inmediata que se produce ante el incumplimiento de los plazos máximos que tiene la Administración para comenzar y finalizar un procedimiento. Excedida la Administración de esos plazos, el procedimiento ha caducado; ahora bien, ese plazo máximo puede quedar interrumpido, excepcionalmente, por las causas expresamente admitidas en la norma que rige el procedimiento, por ejemplo: la prejudicialidad penal, es decir, el estar pendiente en la jurisdicción penal una causa basada en la misma infracción, en cuyo caso, queda suspendido el plazo máximo de resolución del procedimiento sancionador hasta que se resuelva la causa penal.
En cuanto a la posible interrupción de los plazos de caducidad, la jurisprudencia y la doctrina han afirmado que la regla general es la no interrupción de dichos plazos. No obstante, se admiten excepciones en casos específicos, tales como cuando se da una causa de fuerza mayor u otra ajena a la voluntad de los interesados, y siempre que el procedimiento se haya iniciado dentro del plazo previsto por la norma.
IV.-Efectos de la caducidad y consecuencias: Archivo del procedimiento
El efecto directo de la declaración de caducidad es el archivo de las actuaciones, no obstante, las consecuencias que acarrea dicho archivo son distintas según la forma de iniciación del procedimiento. Conviene distinguir los procedimientos iniciados a solicitud del interesado respecto de los iniciados de oficio.
En aquellos procedimientos que se inicien a solicitud del interesado, solo se produce la caducidad cuando se paraliza el procedimiento por causas imputables a la parte que solicitó su incoación. En este caso, la Administración debe advertir que transcurridos tres meses se producirá la caducidad del procedimiento, acordando entonces el archivo de las actuaciones con notificación al interesado, junto con los recursos que proceden frente al acuerdo de declaración de caducidad. A sensu contrario, si la paralización se produce por causas no imputables al interesado, se produce la estimación o desestimación por silencio administrativo.
A diferencia de los primeros, en los procedimientos iniciados de oficio, como dispone el articulo 25 LPAC, la caducidad se produce por su paralización en los procedimientos en que la Administración ejercita facultades sancionadoras o de intervención que sean susceptibles de generar efectos desfavorables al expedientado. En ellos, la falta de resolución expresa por vencimiento del plazo máximo para resolver, conlleva la declaración de caducidad que ordenará así mismo el archivo del procedimiento, con los efectos previstos por el artículo 95 LPAC; pero no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación de resolver (artículo 25 LPAC).
Como hemos indicado, la declaración de caducidad de un procedimiento sancionador no produce por si sola la prescripción de las acciones de la Administración, la cual podrá volver a iniciar el procedimiento sancionador, al que podrán adherirse los trámites cuyo contenido se hubiese mantenido invariable de no haber operado la caducidad.
V.-Caducidad, prescripción y silencio administrativo
En el ámbito del Derecho administrativo sancionador es muy frecuente la confusión entre prescripción y caducidad e incluso silencio administrativo.
Caducan los procedimientos (normalmente los iniciados de oficio) y prescriben las infracciones.
Reiteramos que la caducidad es el plazo máximo en que la administración ha de resolver un procedimiento (desde el acuerdo de inicio hasta que notifica la resolución).
Sin embargo, la prescripción, resulta ser el plazo máximo con el que cuenta la Administración para iniciar un procedimiento administrativo sancionador desde que la infracción fue cometida. Transcurrido el mismo
Como hemos referido ut supra, la caducidad no determina la prescripción de las acciones de la Administración interpuestas frente al particular en el seno de un procedimiento sancionador.
En este sentido, el Tribunal Supremo recuerda que la caducidad es un modo de terminación del procedimiento por el transcurso del plazo máximo legal para resolver y notificar la resolución, cuya apreciación no impide que la Administración inicie un nuevo procedimiento, eso sí, siempre y cuando no haya transcurrido el plazo para la prescripción de la acción para el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración, pues de lo contrario, la prescripción operaría como causa de extinción del derecho o responsabilidad correspondiente.
Por otro lado, tampoco hay que confundir caducidad con silencio administrativo. Este último, opera cuando no se resuelve en plazo un procedimiento que ha sido iniciado a instancias del interesado. Dicho efecto surge para evitar la indefensión del administrativo, que podrá recurrir dicho acto presunto.
VI.-Consideraciones finales
El estudio del plazo de caducidad en los procedimientos administrativos sancionadores resulta fundamental, pues la resolución que declare la caducidad ordenará así mismo el archivo de las actuaciones, aunque dicha declaración no producirá por si sola la prescripción de las acciones de la Administración, la cual podrá volver a iniciar de nuevo el procedimiento.
Cuando las leyes sectoriales no regulen de forma expresa el plazo de caducidad del procedimiento sancionador, tendremos que acudir al artículo 21 de la LPAC, interpretando que el plazo para resolver y notificar es de tres meses a contar desde la fecha del acuerdo de iniciación.
