El expediente administrativo

I. ¿Qué es un expediente administrativo?

Previamente a la publicación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP), no había ninguna definición en el ámbito procesal o administrativo de lo que debía entenderse por expediente administrativo. El único precepto que podía ilustrarnos acerca del mismo era el 164.1 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, el cual fue posteriormente recogido en el artículo 70 de la LPACAP.

Teniendo en cuenta lo anterior, entendemos por expediente administrativo la agrupación de documentos y actuaciones previas de las que trae causa la resolución o acto administrativo. Es decir, el expediente administrativo estará conformado por todos los documentos, pruebas, acuerdos, notificaciones, decretos, requerimientos y diligencias que hayan tenido lugar a lo largo del procedimiento administrativo.

En definitiva, el expediente administrativo resulta ser la “materialización del procedimiento”.

II. La forma y el contenido del expediente administrativo

La LPACAP, como hemos mencionado anteriormente, dispone que el expediente administrativo lo conformarán todos los documentos, por cuya virtud, se materializarán todas las pruebas, diligencias, requerimientos, actuaciones, desde el inicio del procedimiento, hasta el momento en que se dicta la resolución o el acto administrativo. En definitiva, de todo aquello que valga como fundamento y base.

Respecto a los elementos que conforman el expediente administrativo, el artículo 70.4 de la LPACAP, prevé la exclusión de toda información que tenga carácter auxiliar o de apoyo. Sin embargo, este precepto debe ser interpretado restrictivamente para evitar que la información que fuera relevante para conformar la decisión administrativa, quede fuera del expediente, impidiendo así que las partes puedan conocer información y limitando su derecho de defensa. Es por ello que es posible la exclusión de cierta documentación, siempre y cuando, tenga realmente un carácter auxiliar e irrelevante en el procedimiento.

Sin perjuicio de lo anterior, la configuración del expediente administrativo el cual será remitido al Juzgado por la Administración Pública, siempre estará sometida a la solicitud de ampliación del mismo por las partes, tal y como veremos a continuación, y al control último del órgano judicial. (Auto del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2018).

En cuanto a la forma del expediente administrativo, desde la entrada en vigor de la LPACAP, en la que se toma más consciencia del impacto de las nuevas tecnologías en las relaciones administrativas, se dispone que éste debe ser electrónico y encontrarse: (i) completo; (ii) organizado; (iii) foliado; (iv) autentificado; y (v) con índice autentificado.

Si el expediente administrativo no se encuentra de la manera anteriormente descrita, se entenderá incompleto.

III. Derecho de acceso al expediente administrativo

Tal y como lo ha consagrado el artículo 53 de la LPACAP, el interesado, entre otros, tiene el derecho a tener copia de los documentos del expediente administrativo y, a conocer el estado del procedimiento, pudiendo por consecuencia, consultarlo en cualquier momento.

En los siguientes epígrafes analizaremos los plazos y la forma en que el expediente administrativo deberá ser remitido en el seno de un procedimiento contencioso-administrativo.

IV. La importancia del expediente en el procedimiento contencioso-administrativo

El expediente administrativo es la “piedra de toque” sobre la que se enjuicia la actuación administrativa. Se trata del antecedente documental esencial sobre el que los órganos jurisdiccionales realizan su función revisora.

Por ello, en el expediente administrativo deben estar reflejadas todas las actuaciones llevadas a cabo por la Administración Pública en relación con el acto impugnado. Observamos, por tanto, que es el principal elemento de prueba al girar todo el procedimiento alrededor del mismo.

Para el tribunal, el expediente administrativo es como un billete que, en la creencia de ser falso, debe ser puesto ante la luz para cotejar si se ha incurrido en algún tipo de irregularidad, -si debe anularse o si procede su mantenimiento-.

V. La remisión del expediente administrativo

Cuando en el curso de un procedimiento, se reclame el expediente administrativo, este deberá ser remitido atendiendo a los requisitos de forma y contenido establecidos en el artículo 70.2 de la LPACAP.

Tras la remisión del expediente administrativo, las partes podrán solicitar que se complete, tal y como la propia Ley 29/1988, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA) reseña en su artículo 55.

Dicha solicitud deberá realizarse dentro del plazo del que disponen para presentar la demanda o la contestación a la misma. La inobservancia de este plazo trae funestas consecuencias para el recurrente: si no se completa el expediente administrativo en el momento idóneo, no podrá ser solicitado en ningún momento posterior. Así lo ha venido expresando la jurisprudencia en resoluciones judiciales tales como la Sentencia de 19 de mayo de 2016 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, recurso de casación n.º 1028/2015:

Carece de relevancia alguna la alegación de que el expediente administrativo está incompleto, cuando los recurrentes pudieron hacer uso de la posibilidad que les otorgaba el precitado art. 55 de la Ley de la Jurisdicción y no lo hicieron, no cabiendo hacer uso del periodo probatorio para tratar de corregir la pasividad a la hora de hacer uso de esa facultad de integración del expediente prevista en el tan citado artículo 55”.

Dicha doctrina no sólo juega en contra del recurrente, sino que tampoco podría la abogacía del estado o los letrados públicos completar o introducir el expediente administrativo en otro momento del procedimiento.

Este trámite, que, a primera vista, puede parecer insignificante, resulta esencial en los procedimientos, tanto administrativos como contenciosos, pues se trata de incorporar en ellos, el expediente administrativo que es el objeto de examen central en el que se encuentran todos los antecedentes y fundamentos del caso litigioso. En el supuesto de que no se complete el expediente administrativo, la jurisprudencia ha señalado que no podrá aducirse en el proceso indefensión (Sentencia del Tribunal Constitucional 186/2004).

En consecuencia, el expediente administrativo debe ser remitido correctamente en el plazo legal concedido para ello. Así mientras que en el procedimiento contencioso-administrativo abreviado será antes de la vista oral, en el de tramitación ordinaria, será antes de la presentación del escrito de demanda.

Una cuestión de interés: en ocasiones, la solicitud de remisión del expediente administrativo completo, ha sido empleado por los abogados para ganar tiempo en los plazos de formulación de la demanda o contestación, pues desde que se solicita completar el mismo, hasta que este es remitido, el plazo para la formulación o la contestación a la demanda queda suspendido, teniendo en consecuencia, más tiempo para preparar el escrito correspondiente.

VI. El plazo y la forma para remitir el expediente administrativo

El artículo 48.3 de la LJCA, indica que el expediente administrativo deberá ser remitido en el plazo de 20 días improrrogables desde que el órgano jurisdiccional lo haya requerido. Su remisión, como ya hemos estudiado, deberá ser enviado completo, foliado y autentificado, acompañado, asimismo, por un índice autentificado.

Si el proceso se debe conduce mediante la tramitación abreviada y se hubiese iniciado, por tanto, con el escrito de demanda, el tribunal, bien de oficio o a instancia del demandante, solicitará el expediente administrativo. Una vez este es remitido, el letrado de la administración lo pondrá de manifiesto a las partes del proceso para que, en el plazo de 5 días, formulen las alegaciones que consideren necesarias.

En caso de que transcurriese el plazo de remisión del expediente administrativo, sin que la Administración Pública envíe el mismo completo, el Letrado de la Administración de Justicia volverá a reclamarlo. Si en el plazo de 10 días desde que se hiciera el segundo requerimiento, la Administración Pública no entregase el expediente completo, el juez, previo apercibimiento del Letrado de la Administración de Justicia, impondrá una multa de trescientos a mil doscientos euros. Dicha multa será repetida cada 20 días hasta que la Administración Pública cumpla lo requerido. Contra dicho auto, se podrá interponer el correspondiente recurso de reposición (artículo 79 de la LJCA).

VII. Vídeo de interés sobre la materia

Compartimos un vídeo ilustrativo sobre las cuestiones que han sido analizadas en el presente artículo, concretamente la relevancia del expediente administrativo en el seno de un recurso contencioso administrativo.

Proviene de la Sección de Derecho Administrativo de Economist & Jurist, que dirige Administrativando Abogados.

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Adela Merino León

Abogada Senior

Tras su paso por otras firmas donde adquirió una sólida base jurídica, se incorpora a Administrativando Abogados, participando en la defensa de todo tipo de expedientes sobre derecho administrativo.

Entre otras materias, interviene en procedimientos relacionados con derecho de aguas, funcionarios, responsabilidad patrimonial, sanciones administrativas, contratación pública , urbanismo y recursos contenciosos administrativos de toda índole.

Además de asesorar a empresas nacionales e internacionales, participa en la defensa de infinidad de Administraciones y Organismos Públicos.

Asimismo, se ha ocupado del diseño y elaboración de diferentes jornadas docentes sobre Derecho Administrativo en la escuela de formación Administrativando Business School.

Nuria Carrasco Sánchez

Directora Financiera y Relaciones Institucionales

Tras cursar Administración y Dirección de Empresas en la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales ETEA (actualmente, Loyola), durante más de veinte años de ejercicio profesional, ha asumido la dirección financiera y contable en compañías nacionales e internacionales dedicadas a diferentes sectores de actividad.

Asimismo, de forma simultánea, en buena parte de tales empresas, se ha ocupado de llevar a cabo funciones de representación institucional.

María José Amo Gago

Asociada Senior

Tras obtener premio extraordinario a su paso por la Universidad de Córdoba y preparar las oposiciones a la carrera judicial y fiscal, se incorporó a Aguayo Abogados, como firma especialista en Derecho Administrativo (hoy integrada en Ejaso ETL Global). Posteriormente, formó parte del equipo de Garrigues.

Fruto de su dilatada experiencia profesional de más de diez años, participa en la orientación y defensa de aquéllos procedimientos administrativos y contenciosos – administrativos de especial dificultad técnica, tanto a nivel nacional como internacional. Asimismo, es especialista en abordar recursos de casación contenciosos – administrativos, de amparo ante el Tribunal Constitucional e impugnaciones ante instancias supranacionales como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Igualmente, ha intervenido en procedimientos contenciosos – administrativos de máxima relevancia social como el Caso Alvia o la impugnación de la licitación de compra centralizada de Equipos de Protección Individual por parte de la Comunidad de Madrid, entre otros muchos.

Ostenta el cargo de coordinadora de relaciones institucionales en Administrativando Business School.

Natalia Montero Pavón

Asociada

Tras preparar las oposiciones a la carrera judicial y fiscal, se incorporó al Departamento de Derecho Administrativo de la conocida firma Sanguino Abogados.

Defiende procedimientos de suma relevancia en la totalidad de áreas que configuran el Derecho Administrativo. Entre otras materias, es especialista en aguas, minas, medio ambiente, función pública, responsabilidad patrimonial, expropiación forzosa, contratación pública, urbanismo y procedimientos sancionadores.

Igualmente, interviene de forma regular ante la jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo en todas sus instancias.

Asimismo, compagina su labor como docente impartiendo puntualmente máster class sobre derecho público en la Universidad Loyola Andalucía.

También ha asumido la dirección y orientación de diferentes cursos de experto en Derecho Administrativo, principalmente en las materias de responsabilidad patrimonial, expropiación forzosa y contencioso – administrativo.

Ostenta el cargo de coordinadora académica en Administrativando Business School.

Antonio Pérez Valderrama

Director

Es profesor en Derecho Administrativo y contratación pública en el Instituto Superior de Derecho y Economía de Madrid.

Con anterioridad, ha formado parte de firmas jurídicas internacionales, como Martínez Echevarría & Rivera Abogados, con cargos de dirección en el Área de Derecho Administrativo.

Recientemente ha intervenido como coautor en el «Manual sobre el Contrato Menor», publicado por la Editorial Aranzadi.

Asimismo, imparte jornadas docentes en la Sección de Derecho Administrativo de Economist & Jurist y Administrativando Abogados. Entre otros eventos, conviene destacar la formación sobre la posible nulidad de las sanciones administrativas impuestas durante los estados de alarma a consecuencia de la Covid-19.

Ha defendido todo tipo de procedimientos de Derecho Administrativo y Contencioso – Administrativo y ante cualquier instancia.

Ostenta el cargo de director ejecutivo en Administrativando Business School.

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