I. Notas introductorias sobre el desahucio administrativo
La potestad del desahucio administrativo es una de las facultades que poseen las Administraciones Públicas para recuperar, en vía administrativa, la posesión de sus bienes demaniales cuando desaparezcan los títulos, las condiciones o las circunstancias que legitimaban la ocupación por terceros.
En otras palabras, el desahucio administrativo es una medida mediante la cual, la Administración Pública extingue los derechos constituidos sobre bienes inmuebles de titularidad pública en virtud de autorización, concesión, o cualquier otro título y de las ocupaciones que ésta hubiera dado lugar; se fijan las indemnizaciones correspondientes y se lleva a cabo el lanzamiento de sus ocupantes.
Lo que singulariza esta facultad frente a las restantes es su objeto y finalidad: la protección posesoria de los bienes inmuebles de la Administración, permitiendo su recuperación en determinadas circunstancias. Como veremos, existe otra facultad que tiene el mismo objeto y la misma finalidad que el desahucio administrativo, y es la recuperación de oficio.
II. Régimen jurídico del desahucio administrativo
En la Ley 39/2015, de 1 de octubre, sobre el Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, la “LPAC”) no existe una previsión específica sobre el desahucio administrativo, sino que debemos acudir a la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (en adelante, la “LPAP”) y su Reglamento de desarrollo aprobado por el Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto (en adelante, “RDLPAP”) en el que se recogen todas las facultades y prerrogativas con las que cuenta la Administración Pública para defender su patrimonio.
III. ¿En qué consiste el desahucio administrativo?
Tal y como adelantamos, el desahucio administrativo es una facultad administrativa que apodera a las Administraciones Públicas para declarar la rescisión, anulación, caducidad, etc., de los títulos concesionales que legitiman a terceros el uso de un bien de dominio público, dando lugar a la desocupación de los mismos en caso de no hacerlos éstos de manera voluntaria.
Por regla general, el desahucio administrativo es el procedimiento mediante el cual la Administración Pública, como propietaria de un inmueble, recupera su posesión tras la resolución del título concesional que legitimaba su uso y ocupación por un tercero.
El ejercicio de esta facultad no se atribuye únicamente a las Administraciones territoriales, sino también a las entidades públicas empresariales dependientes de la Administración General del Estado, de las administraciones autonómicas y las entidades locales para la defensa de todos los bienes de dominio público.
Al igual que sucede con los medios de ejecución forzosa, el desahucio administrativo es una de las manifestaciones de la autotutela administrativa que permite ejecutar el desahucio sin necesidad de acudir previamente a los tribunales. Sin embargo, y a pesar de que la Administración no requiere de la intervención de los tribunales para el desahucio administrativo de los bienes inmuebles, sí deberá acudir a ellos para entrar en la vivienda. Es decir, la Administración requerirá autorización judicial expresa para poder acceder al domicilio de la persona.
IV. Requisitos para el ejercicio del desahucio administrativo
Para el ejercicio del desahucio administrativo, la LPAP establece en su artículo 59, que es necesaria la previa declaración de extinción o caducidad del título que legitimaba el derecho de uso y ocupación de los bienes demaniales.
La declaración de caducidad o extinción, así como los pronunciamientos relativos a la liquidación de la situación posesoria y a la determinación de la indemnización procedente, se realizan en vía administrativa, previa instrucción del pertinente procedimiento en el que deberá darse audiencia al interesado.
La resolución de dicho procedimiento es de naturaleza ejecutiva y será notificado al detentador para que, en el plazo de 8 días, proceda a la desocupación del bien demanial. En el caso de que el tenedor del bien demanial no cumpla el requerimiento, se podrá acudir a las formas de ejecución forzosa establecidos en el artículo 100 de la LPAC, como, por ejemplo, a la imposición de multas coercitivas de hasta un cinco por ciento del valor del bien ocupado, reiteradas en periodos de ocho días hasta que el tenedor proceda al desalojo del bien. Como sucede en todos los medios de ejecución forzosa, los gastos ocasionados como consecuencia del desalojo del tenedor correrán a cargo del mismo pudiendo hacerse efectivo su importe por la vía de apremio.
En cuanto a la competencia para acordar el desahucio administrativo, en el caso de la Administración General del Estado, es del ministro. Si se trata de organismos públicos, la competencia para acordar el desahucio administrativo corre a cargo de su presidente o director.
V. Supuestos en los que procede el desahucio administrativo
La potestad de desahucio administrativo es un instrumento que no puede ser aplicado generalizadamente, sino que se ha de ajustar a los casos establecidos específicamente en las disposiciones normativas.
Los supuestos en los que resulta viable el ejercicio del desahucio administrativo son:
(i) Extinción de los derechos constituidos sobre los bienes demaniales en virtud de autorización, concesión, o cualquier otro título.
(ii) Desahucio de los titulares de derechos de ocupación derivados de arrendamiento u otro título personal que hubieran sido extinguidos por razón de la expropiación por el ente local de la finca sobre la que recaen.
(iii) Expropiación por parte del ente local de los derechos de arrendamiento o cualquier otro relativo a la ocupación y constituidos sobre bienes patrimoniales de su titularidad.
(iv) Resolución de los contratos de arrendamiento o cualquier otro constituidos sobre fincas a favor de su personal por la relación de servicios que prestan a la Administración.
(v) Resolución de contrato de arrendamiento de vivienda de protección oficial.
VI. Procedimiento de desahucio administrativo
El procedimiento de desahucio administrativo se caracteriza por ser un procedimiento administrativo, sumario y esencialmente atemperado por el principio de proporcionalidad porque el desahucio puede acabar ejecutándose a través de algún medio de ejecución forzosa.
El procedimiento deberá, primero, abrir una fase declarativa en la que se declare, con intervención del interesado, la extinción o caducidad del título posesorio sobre el bien demanial. Terminada esta primera fase, se abre una fase de ejecución en la que se concede al tenedor ocho días para desalojar el bien. Por último, si voluntariamente el tenedor no desaloja el bien en dicho plazo, se procede al lanzamiento.
En el caso de las viviendas de protección oficial arrendado por la entidad local, el procedimiento será el recogido en el Reglamento de Viviendas de Protección Oficial.
VII. Autorización judicial de entrada en el domicilio como límite al desahucio administrativo
El ejercicio de la potestad de desahucio administrativo, como manifestación de la autotutela ejecutiva de la Administración, no requiere de autorización o intervención alguna por parte de los tribunales u órganos jurisdiccionales.
Sin embargo, es necesario hacer una pequeña consideración desde la perspectiva del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, puesto que, en el caso de que se requiriese la entrada en el domicilio de la persona física o jurídica para el ejercicio de la potestad del desahucio administrativo, es preciso la correspondiente autorización judicial o el consentimiento del sujeto.
Es decir, la Administración en el ejercicio de sus potestades ejecutivas debe respetar los derechos fundamentales de los sujetos pasivos de la ejecución. Esto implica que no sea suficiente con la resolución administrativa o judicial que declare conforme a derecho los actos administrativos ejecutables, sino que, para el acceso al domicilio, se requiere de una autorización judicial expresa que autorice la entrada y las actividades que una vez dentro del domicilio pueda realizarse. De esta forma se configura una excepción y límite al privilegio de ejecución forzosa de la Administración, con la atribución a los Juzgados del orden Contencioso-Administrativo de la competencia para autorizar la entrada a domicilios.
VIII. Diferencias entre la recuperación de oficio y el desahucio administrativo
La diferencia entre el mecanismo de recuperación de oficio y el desahucio administrativo reside en los presupuestos legitimadores de su respectivo ejercicio.
Así en la recuperación de oficio se ejercerá contra aquellos poseedores que no tienen ni han tenido ningún derecho legítimo sobre el bien público. Es decir, el presupuesto de hecho del ejercicio de la recuperación de oficio es la existencia de una posesión privada absolutamente contraria al ordenamiento jurídico. El ejercicio de esta potestad tiene como objetivo la recuperación por sí misma de la posesión indebida de los bienes y derechos demaniales.
Es decir, en el caso de la recuperación de oficio, existe una usurpación posesoria del patrimonio público que debe finalizar y que no permite apreciar valoración administrativa discrecional sobre la recuperación de la posesión administrativa usurpada. En otras palabras, esta facultad sólo podrá ser ejercitada contra aquellos que hayan arrebatado ilegalmente ab initio el bien público.
Es necesaria para el ejercicio de esta potestad la concurrencia de los siguientes requisitos:
(i) Que exista un posesión legítima del bien demanial.
(ii) Que dicha posesión sea ilegal desde el primer momento al no existir justo título que lo legitime.
Por el contrario, el desahucio administrativo sí presupone inicialmente la tenencia de un título habilitante de esa posesión privada del bien demanial, pero que ahora se cuestiona por ilegítima.
En resumen, la recuperación de oficio se ejerce cuando el tenedor nunca ha tenido un derecho alguno de posesión sobre el bien demanial, mientras que el desahucio administrativo sí que parte de un título previo habilitante de esa posesión que ahora se considera ilegítima.
