El derecho a la presunción de inocencia en los procedimientos administrativos sancionadores

I. Notas introductorias sobre el derecho a la presunción de inocencia en los procedimientos administrativos sancionadores

El origen del derecho a la presunción de inocencia podemos encontrarlo en el Derecho Romano, el cual fue a su vez fuertemente influenciado por las creencias cristianas. Así, en el Digesto de Ulpiano encontramos lo que puede ser considerado por algunos autores, la primera manifestación del principio de presunción de inocencia: “Satius esse impunitum relinqui facinus nocentis quam innocentme damnari”, que viene a decir que nadie debe ser condenado por sospechas porque es mejor que se deje impune un delito que condenar a un inocente. Sin embargo, para otros autores, la expresión anterior es la máxima expresión del principio in dubio pro reo.

Lo que sí tenemos claro es que, a día de hoy, la presunción de inocencia se constituye en los estados democráticos modernos como un pilar esencial del sistema penal. Es más, tal y como veremos en el presente artículo, es tanta la importancia de este principio que  pareciera ser que éste se debe aplicar al igual que en el ámbito penal, donde está consagrado legalmente, al ámbito administrativo.

II. Definición del derecho de inocencia en los procedimientos administrativos sancionadores

Tal y como hemos venido adelantando, la presunción de inocencia es, ante todo, un derecho fundamental cuya titularidad la ostenta el sujeto pasivo de un procedimiento sancionador. Según el principio, el imputado no es inocente, sino que debe ser concebido como tal hasta que no medie sentencia firme que establezca lo contrario.

La Constitución recoge los principios y garantías del procedimiento sancionador de forma vinculada al orden penal, mostrando que se sujetan a principios de la misma identidad tanto en el ámbito penal como el ámbito administrativo sancionador. Todo esto fue confirmado por el propio Tribunal Supremo en su jurisprudencia cuando estableció que “los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado”.

Es decir, al ser la potestad sancionadora de la Administración una de las manifestaciones del ius puniendi o potestad sancionadora del Estado es necesario que se expandan los principios y garantías del Derecho Penal al Derecho Administrativo sancionador, preservando las diferencias naturales de uno y otro procedimiento.

Como consecuencia de lo anterior, nos encontramos con la aplicación de principios y derechos propios del derecho penal, como es el derecho a la presunción de inocencia en los procedimientos administrativos sancionadores.

III. Regulación del derecho a la presunción de inocencia en los procedimientos administrativos sancionadores

La garantía de la presunción de inocencia hasta que se pruebe la culpabilidad del sujeto es uno de los principios fundamentales de los sistemas penales vigentes. Es tal su importancia que éste se encuentra reconocido en distintos instrumentos internacionales en materia de derechos humanos como: la Declaración Universal de los Derechos del Hombre de 1948 (artículo 11); el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos de 1966 (artículo 14.2); en el Convenio Europeo de Derecho Humanos de 1950 (artículo 6.2), entre otros.

En nuestro ordenamiento jurídico, se encuentra expresamente recogido en el artículo 24.2 de la Constitución Española, lo cual le otorga la categoría de derecho fundamental, con todas las consecuencias que eso conlleva.

El derecho a la presunción de inocencia, al igual que los otros derechos consagrados en el precepto antes mencionado, deben ser entendidos como garantías procesales de naturaleza sustancial, lo que supone que deja de ser un principio general del derecho que ha de informar la actividad judicial y se convierte en un derecho fundamental de aplicación inmediata que vincula a todos los poderes públicos, incluidos a la Administración en el ejercicio de su potestad sancionadora.

En este sentido, la extensión de los principios penales a las sanciones de índole administrativas no se realiza en base a la identidad de su naturaleza, sino porque cualquier órgano que imponga sanciones debe respetar las garantías procesales recogidas en el artículo 24 de la Constitución, entre la que se encuentra la presunción de inocencia.

IV. Consecuencias de la aplicabilidad del derecho a la presunción de inocencia en los procedimientos administrativos sancionadores

La Administración a la hora de ejercer su potestad sancionadora, como manifestación del ius puniendi del Estado, ha de observar los principios y garantías del derecho sancionador.

De modo destacado, la aplicación del derecho a la presunción de inocencia en los procedimientos administrativos sancionadores tiene importantes consecuencias en materia de prueba. Esto resulta básico porque la única manera de destruir este principio y garantía es a través de la prueba.

La prueba de culpabilidad del supuesto infractor es un requisito esencial del presupuesto de hecho de la responsabilidad y, a su vez, conformador de la culpabilidad que ha de concurrir para hacer posible la imposición de una sanción.

Cuando la Administración imputa la comisión de una infracción, para poder legítimamente imponer una sanción, debe probar válidamente la comisión de esos hechos antijurídicos. Es decir, la carga de la prueba recae sobre la propia Administración. Y es que, el derecho a la presunción de inocencia en los procedimientos administrativos sancionadores impide sancionar sin pruebas. En otras palabras, la imposición de una sanción por parte de la Administración requiere la previa destrucción de la presunción de inocencia del sujeto la cual solo se desvirtúa a partir una prueba de signo incriminatorio que confirme que los hechos son constitutivos de infracción y que han sido realizados por el sujeto investigado.

Tal y como ha venido confirmando el Tribunal Constitucional, una de las manifestaciones más claras de la aplicabilidad del derecho de presunción de inocencia en los procedimientos administrativos sancionadores son:

(i) Que la carga de la prueba recae sobre quien acusa.

(ii) Que nadie está obligado a probar su propia inocencia.

(iii) Que la insuficiencia de prueba debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio a favor del imputado. 

Sin embargo, cabe mencionar que la facultad de que el imputado se mantenga inactivo durante el procedimiento sancionador, en tanto que la Administración no practique una prueba que lo incrimine, puede sufrir excepciones en virtud de los principios de facilidad y disponibilidad probatoria. Esto supone que, la Administración puede exigir al imputado que sea él quien pruebe algún hecho controvertido cuando esté a su disposición o tenga más facilidad para verificarlo.

La carga de la prueba sobre la Administración no solo deriva de aplicación del derecho de presunción de inocencia en los procedimientos administrativos sancionadores sino que se debe también al hecho de que la Administración se encuentra sometida al principio de impulsión de oficio, tal y como recoge el artículo 75 y 137.4 de la LPAC.

V. Las exigencias de la prueba para desvirtuar el derecho a la presunción de inocencia en los procedimientos administrativos sancionadores

Otra de las manifestaciones de la aplicación del derecho a la presunción de inocencia en los procedimientos administrativos sancionadores en relación a la prueba, es la liberación del acusado de la obligación de tener que confesar su infracción. Es decir, la presunción de inocencia en los procedimientos administrativos sancionadores permite al presunto infractos la opción de proporcionar o no su versión de los hechos objeto de prueba, siendo contrarias a la Constitución aquellas normas que, de modo directo o disimulado, pretenden forzar al imputado a la confesión.

En estrecha relación con lo anterior, la Administración solo puede desvirtuar la presunción de inocencia en los procedimientos administrativos sancionadores mediante la prueba de cargo que recae sobre ella. Esto suscita una cuestión de gran importancia, y es: ¿qué características debe reunir la prueba para acabar con la presunción de inocencia?.

Ante esta pregunta, la jurisprudencia viene estableciendo que la prueba debe reunir las siguientes características:

(i) La prueba debe ser real, es decir, debe tener una existencia objetiva y debe dejar constancia en el procedimiento.

(ii) Válida conforme a lo establecido en la norma. Para ello, la prueba debe reunir dos requisitos: tomar alguna de las formas aceptadas y admitidas en derecho y practicarse respetando las garantías formales previstas en la ley.

(iii) La carga de la prueba, tal y como hemos analizado, recae sobre la Administración.

(iv) La prueba debe de ser lícita, debiendo rechazarse las pruebas obtenidas con vulneración a los derechos fundamentales.

(v) Suficiente como para fundar la acusación y sanción.

(vi) Que la libre valoración de las pruebas practicadas sea racional y motivada.

La eficacia del derecho de presunción de inocencia en los procedimientos administrativos sancionadores despliega sus efectos cuando:

(i) No hay pruebas suficientes.

(ii) Las pruebas obtenidas no son de cargo.

(iii) No reúnen las características mencionadas anteriormente.

Cuando concurre alguna de las tres circunstancias anteriores, y como principio derivado de este derecho fundamental, se aplica el principio de in dubio pro reo, propio del derecho penal y extensible también al derecho administrativo sancionador. Esto implica que, en caso de duda, se favorecerá y se mantendrá la inocencia del supuesto infractor.

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Adela Merino León

Abogada Senior

Tras su paso por otras firmas donde adquirió una sólida base jurídica, se incorpora a Administrativando Abogados, participando en la defensa de todo tipo de expedientes sobre derecho administrativo.

Entre otras materias, interviene en procedimientos relacionados con derecho de aguas, funcionarios, responsabilidad patrimonial, sanciones administrativas, contratación pública , urbanismo y recursos contenciosos administrativos de toda índole.

Además de asesorar a empresas nacionales e internacionales, participa en la defensa de infinidad de Administraciones y Organismos Públicos. 

Asimismo, se ha ocupado del diseño y elaboración de diferentes jornadas docentes sobre Derecho Administrativo en la escuela de formación Administrativando Business School.

Nuria Carrasco Sánchez

Directora Financiera y Relaciones Institucionales

Tras cursar Administración y Dirección de Empresas en la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales ETEA (actualmente, Loyola), durante más de veinte años de ejercicio profesional, ha asumido la dirección financiera y contable en compañías nacionales e internacionales dedicadas a diferentes sectores de actividad.

Asimismo, de forma simultánea, en buena parte de tales empresas, se ha ocupado de llevar a cabo funciones de representación institucional.

María José Amo Gago

Asociada Senior

Tras obtener premio extraordinario a su paso por la Universidad de Córdoba y preparar las oposiciones a la carrera judicial y fiscal, se incorporó a Aguayo Abogados, como firma especialista en Derecho Administrativo (hoy integrada en Ejaso ETL Global). Posteriormente, formó parte del equipo de Garrigues. 

Fruto de su dilatada experiencia profesional de más de diez años, participa en la orientación y defensa de aquéllos procedimientos administrativos y contenciosos – administrativos de especial dificultad técnica, tanto a nivel nacional como internacional. Asimismo, es especialista en abordar recursos de casación contenciosos – administrativos, de amparo ante el Tribunal Constitucional e impugnaciones ante instancias supranacionales como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Igualmente, ha intervenido en procedimientos contenciosos – administrativos de máxima relevancia social como el Caso Alvia o la impugnación de la licitación de compra centralizada de Equipos de Protección Individual por parte de la Comunidad de Madrid, entre otros muchos.

Ostenta el cargo de coordinadora de relaciones institucionales en Administrativando Business School.

Natalia Montero Pavón

Asociada

Tras preparar las oposiciones a la carrera judicial y fiscal, se incorporó al Departamento de Derecho Administrativo de la conocida firma Sanguino Abogados.

Defiende procedimientos de suma relevancia en la totalidad de áreas que configuran el Derecho Administrativo. Entre otras materias, es especialista en aguas, minas, medio ambiente, función pública, responsabilidad patrimonial, expropiación forzosa, contratación pública, urbanismo y procedimientos sancionadores. 

Igualmente, interviene de forma regular ante la jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo en todas sus instancias. 

Asimismo, compagina su labor como docente impartiendo puntualmente máster class sobre derecho público en la Universidad Loyola Andalucía

También ha asumido la dirección y orientación de diferentes cursos de experto en Derecho Administrativo, principalmente en las materias de responsabilidad patrimonial, expropiación forzosa y contencioso – administrativo. 

Ostenta el cargo de coordinadora académica en Administrativando Business School.

Antonio Pérez Valderrama

Director

Es profesor en Derecho Administrativo y contratación pública en el Instituto Superior de Derecho y Economía de Madrid.

Con anterioridad, ha formado parte de firmas jurídicas internacionales, como Martínez Echevarría & Rivera Abogados, con cargos de dirección en el Área de Derecho Administrativo

Recientemente ha intervenido como coautor en el «Manual sobre el Contrato Menor», publicado por la Editorial Aranzadi. 

Asimismo, imparte jornadas docentes en la Sección de Derecho Administrativo de Economist & Jurist y Administrativando Abogados. Entre otros eventos, conviene destacar la formación sobre la posible nulidad de las sanciones administrativas impuestas durante los estados de alarma a consecuencia de la Covid-19. 

Ha defendido todo tipo de procedimientos de Derecho Administrativo y Contencioso – Administrativo y ante cualquier instancia.

Ostenta el cargo de director ejecutivo en Administrativando Business School.

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