I. Introducción a la ejecutividad de los actos administrativos
La ejecutividad de los actos administrativos es la cualidad o propiedad que tienen los actos administrativos en la que se pone de manifiesto su capacidad para producir efectos jurídicos, y por lo tanto, comporta la obligación de ser acatados por sus destinatarios, desde el momento en el que tienen conocimiento de ellos.
La ejecutividad de los actos administrativos se desprende de la presunción de validez que poseen y que tiene como fundamento la legitimidad de la actuación de la Administración pública en cumplimiento del ordenamiento jurídico. Cuando la Administración adopta una decisión sujeta al Derecho Administrativo, el acto que produce se presume válido, es ejecutivo y en consecuencia produce efectos de inmediato, tal y como lo señalan los artículos 38 y 39 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
Se trata de una presunción iuris tantum, debido a que traslada a las personas la carga de recurrir en contra de los actos para destruir dicha presunción de legalidad, con la finalidad de paralizar la eficacia de los actos administrativos.
II. Disposiciones reguladoras de la ejecutividad de los actos administrativos
La ejecutividad de los actos administrativos, se encuentra regulada en la LPACAP, específicamente en el Título III de su Capítulo II, referido a la eficacia de los actos. Este capítulo tiene como objetivo principal determinar la forma y el alcance de los efectos que despliegan los actos administrativos, a propósito de su presunción de legalidad, entendiendo que los actos administrativos se presumen válidos desde la fecha que se dicten; no obstante, su eficacia podrá diferirse hasta que el acto haya sido notificado o publicado.
III. La potestad de autotutela y la ejecutividad de los actos administrativos
La ejecutividad de los actos administrativos se vincula con la potestad de autotutela que poseen las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus funciones, en ese sentido, podemos hablar de:
(i) Autotutela declarativa o ejecutividad: Por medio de la cual se presumen válidos todos los actos administrativos. En este caso, gozan de fuerza ejecutiva por lo que producen efectos desde que son dictados.
(ii) Autotutela ejecutiva o ejecutoriedad: A través de la cual se faculta a las Administraciones Públicas a hacer uso de su propia coacción sin necesidad de solicitar colaboración alguna por parte de los tribunales, caso en el cual se estaría en presencia de la ejecución forzosa de los actos administrativos.
Visto lo anterior, con base en los dos supuestos de autotutela entendemos precisamente que la ejecutividad de los actos administrativos, conlleva la inmediatez con la cual han de ser cumplidos los actos administrativos dictados so pena de que la misma Administración que los dictó, pueda ejecutarlos forzosamente.
IV. La inmediata ejecutividad de los actos administrativos y sus excepciones
A) La inmediata ejecutividad de los actos administrativos.
Partiendo de la base de lo establecido en el artículo 39.1 de la LPACAP, “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.»
B) Excepciones a la inmediata ejecutividad de los actos administrativos.
De conformidad con lo establecido en el artículo 98 de la LPACAP, los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo, serán inmediatamente ejecutivos, salvo que concurran uno de los siguientes supuestos:
(i) Se produzca la suspensión de la ejecución del acto.
(ii) Cuando se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición.
(iii) Cuando exista una disposición que establezca lo contrario.
(iv) Cuando se necesite aprobación o autorización superior.
V. Efectos y ejecutividad de los actos administrativos
La eficacia o la producción de efectos como fundamento de la teoría de la ejecutividad de los actos administrativos, opera bajo las siguientes premisas:
(i) Los actos administrativos se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.
(ii) La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.
(iii) Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.
(iv) Las normas y actos dictados por las Administraciones Públicas en el ejercicio de su propia competencia deberán ser observadas por el resto de los órganos administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra Administración.
(v) Cuando una Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias, un acto que necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración Pública distinta y aquélla entienda que es ilegal, podrá requerir a ésta previamente para que anule o revise el acto, y, de rechazar el requerimiento, podrá interponer recurso contencioso-administrativo. En estos casos, quedará suspendido el procedimiento para dictar resolución.
VI. Suspensión de la ejecutividad de los actos administrativos
Por regla general, la ejecución del acto administrativo no se suspende, cuando verse sobre él la interposición de recurso alguno. No obstante, para ahondar sobre el tema en cuanto a los casos en los cuales se ha de suspender la ejecutividad de los actos administrativos, debemos acudir a los preceptos contenidos en el artículo 117 de la LPACAP, el cual establece que se “…podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias: a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación; b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1 de esta Ley.”
Asimismo, se entenderá suspendida la ejecución del acto impugnado, “… si transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y notificado resolución expresa al respecto.”
Ahora bien, sobre la base de lo mencionado con anterioridad, es importante destacar, que cuando se interponga un recurso, con el objeto de impugnar un acto administrativo, que “…afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquél se insertó”
VII. Criterio jurisprudencial sobre la ejecutividad de los actos administrativos y tutela judicial efectiva
Con relación a la ejecutividad de los actos administrativos¸ el Tribunal Supremo, ha fijado una importante doctrina, mediante la cual deja por sentado que la Administración no puede dictar providencia de apremio cuando pende ante ella, una impugnación administrativa, sin antes resolverlo de forma expresa.
Se trata precisamente de la Sentencia de la Sala Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 28 de mayo, dictada en el recurso de casación Nº 5751/2017, interpretación del artículo 38 de la LPACAP, sin pronunciarse sobre los supuestos de suspensión contenidos en el artículo 117 de la referida norma, señalando lo siguiente:
«1. La Administración, cuando pende ante ella un recurso o impugnación administrativa, potestativo u obligatorio, no puede dictar providencia de apremio sin resolver antes ese recurso de forma expresa, como es su deber, pues el silencio administrativo no es sino una mera ficción de acto a efectos de abrir frente a esa omisión las vías impugnatorias pertinentes en cada caso.
2. Además, no puede descartarse a priori la posibilidad de que, examinado tal recurso, que conlleva per se una pretensión de anulación del acto, fuera atendible lo que en él se pide. De esa suerte, la Administración no puede ser premiada o favorecida cuando no contesta tempestivamente las reclamaciones o recursos, toda vez que la ejecutividad no es un valor absoluto, y uno de sus elementos de relativización es la existencia de acciones impugnatorias de las que la Administración no puede desentenderse”.
En atención a lo establecido con anterioridad, partimos del principio general que establece el carácter no suspensivo de los recursos que se interpongan contra los actos administrativos, son consecuencia de la ejecutividad.
Existe no obstante una especificación en el caso de las sanciones tributarias, y es que su ejecución queda automáticamente suspendida por la interposición de un recurso o reclamación administrativa sin necesidad de aportar garantías hasta que sean firmes en vía administrativa.
Asimismo, en cuanto a la ejecutividad de los actos administrativos y la tutela judicial efectiva, se determinó que: “Hay que tener en cuenta además que mediante la posibilidad de solicitar la suspensión que el artículo 117 de la Ley 39/2015 ofrece al interesado, se salva una eventual colisión entre el principio de ejecutividad y el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la CE. De acuerdo con la reiterada doctrina constitucional sobre la ejecutividad de los actos administrativos, el cumplimiento inmediato de aquellos que dificulte o impida una plena y efectiva tutela judicial posterior, al hacer imposible el adecuado restablecimiento de los afectados en la integridad de sus derechos e intereses, contraviene el artículo 24.1 de la Constitución española, de modo que la vulneración de este derecho fundamental no se produce cuando se dictan actos que gozan de ejecutividad, sino cuando se inician actos materiales de ejecución de estos actos ejecutivos sin permitir al interesado la posibilidad de instar y obtener la suspensión de la ejecución.»
