I. Notas introductorias
La Constitución de 1978 introdujo una diferencia entre una Ley Orgánica y una Ley Ordinaria que obedece a una reserva material de ésta última, así como a un procedimiento legislativo reforzado para su aprobación para garantizar la estabilidad de aquellas disposiciones legislativas que regulan los aspectos más relevantes de los derechos fundamentales, ciertos bienes jurídicos o instituciones de mayor importancia del país.
En este artículo, analizamos cuáles son las diferencias existentes entre la Ley Orgánica y la Ley Ordinaria. El objetivo principal del mismo, pasa por diferenciar ambos tipos de normas, establecer qué materias se reservan para la regulación mediante Ley Orgánica, conocer el procedimiento de aprobación de cada una de ellas y, por último, situarlas dentro de la pirámide normativa.
II. ¿Qué es una Ley Orgánica?
La Ley Orgánica se define como una disposición legislativa prevista en el artículo 81 de la Constitución Española para regular materias definidas que se someten a un procedimiento de aprobación reforzado en el Congreso de los Diputados y que se califican como una competencia exclusiva del Estado Central, fuera del alcance y competencia de las Comunidades Autónomas.
Una de las cuestiones que nos hacen saber que la Ley Orgánica representa una potestad normativa más compleja y reforzada que otras fuentes del Derecho, se encuentra en su tramitación procesal, ya que para su aprobación se exigirá una mayoría absoluta, tal y como recoge expresamente el apartado 2 del artículo 81 de la Constitución. Es decir, en virtud del mencionado precepto, la mitad más uno de los diputados del Congreso de los Diputados, deberán votar a favor para poder aprobar una Ley Orgánica.
Sin embargo, y a pesar de lo que la mayoría piense, esto no implica, en modo alguno, que por ello se trate de una fuente del Derecho con rango superior jerárquico a la Ley Ordinaria, sino que la fuerza activa y pasiva que tiene este tipo de normas para derogar o superponerse a una Ley Ordinaria opera en función de la materia. Ambas, por tanto, tienen el mismo rango, idéntico valor en el Ordenamiento Jurídico. En ambos casos, se trata de una Ley.
Otro de los rasgos fundamentales de las Leyes Orgánicas es la reserva de materias, que solamente pueden ser reguladas mediante este tipo de disposiciones legislativas. Tal y como hemos mencionado anteriormente, el fundamento actual de la reserva de ley no es sino la necesidad de garantizar que determinadas materias de especial relevancia sean aprobadas con consenso político.
Estas materias reservadas para la regulación por Ley Orgánica se pueden clasificar, principalmente, en tres grupos:
(i) Las relacionadas con el desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas.
(ii) La aprobación de los Estatutos de Autonomía y del Régimen Electoral General.
(iii) Y por último, un «cajón de sastre» en el que se engloban todas las demás materias previstas en la Constitución como puede ser el Defensor del Pueblo, las bases de la organización militar, las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, etc.
En definitiva, éstas son las dos características principales que diferencian a la Ley Orgánica de la Ley Ordinaria: el procedimiento formal y la reserva de ley.
III. Definición de Ley Ordinaria
En relación con la definición de Ley Ordinaria, podríamos decir que existe una carencia de conceptualización por parte de la Constitución sobre esta figura legislativa. Lo más simple es definirla por exclusión de todo lo que se encuentre reservado a la Ley Orgánica.
Las tres características principales de este tipo de norma son:
(i) La Ley Ordinaria se encuentra sometida a lo dispuesto en la Constitución y puede ser objeto de control del Tribunal Constitucional.
(ii) La variedad de materias que pueden abarcar este tipo de leyes es muy amplia y responde a las exigencias del pluralismo político de cada momento. Es decir, serán las mayorías parlamentarias de cada momento las que decidan y doten de contenido concretos a las leyes.
(iii) Limitación de materias en función del reparto competencial existente entre el Estado Central y las diferentes comunidades autónomas.
Por otro lado, advertimos una de las principales diferencias entre una Ley Orgánica y una Ley Ordinaria: el procedimiento legislativo. Como hemos visto en el epígrafe anterior, el procedimiento de aprobación de una Ley Orgánica requiere de un procedimiento legislativo reforzado, mientras que, en la Ley Ordinaria, el procedimiento sólo exige mayoría simple.
IV. Diferencias en el procedimiento de aprobación de la Ley Orgánica y la Ley Ordinaria
Tal y como hemos venido adelantando, una de las grandes diferencias entre la Ley Orgánica y la Ley Ordinaria es el procedimiento legislativo que se debe seguir para la aprobación de cada una de ellas. Como es lógico, el procedimiento de aprobación de una Ley Orgánica, al tratarse de un tipo de ley con reservas materiales, es más exigente que el procedimiento legislativo de una Ley Ordinaria.
La iniciativa en el caso de una Ley Ordinaria puede ser lleva a cabo por el Gobierno (proyecto de ley) o por el Congreso, Senado, una Comunidad Autónoma o 500.000 ciudadanos (proposición de ley). Sin embargo, en el caso de una Ley Orgánica no cabe la iniciativa popular, tampoco la delegación legislativa en Comisión, ni la aprobación por decreto-ley.
En relación con la fase de discusión, el punto más diferenciador entre la Ley Orgánica y la Ley Ordinaria reside en las mayorías que se deben adoptar para la aprobación de cada una de ellas. Así, mientras que las Leyes Ordinarias pueden aprobarse mediante mayoría simple, las Leyes Orgánicas requieren de mayoría absoluta.
Y, por último, en relación con la fase de integración de la eficacia, no existen grandes diferencias entre la Ley Orgánica y la Ley Ordinaria, pues ambas están sujetas a las mismas normas de publicación y difusión.
V. Relación entre la Ley Orgánica y la Ley Ordinaria
La relación entre la Ley Ordinaria y la Ley Orgánica, a diferencia de lo que muchos piensan, se insiste, no se basa en una supremacía jerárquica de una sobre la otra, pues, tanto la Ley Ordinaria como la Ley Orgánica, tienen el mismo rango jerárquico dentro de la pirámide normativa. La relación entre ambas normas, por tanto, se basa, aunque no es una cuestión doctrinalmente pacífica, por medio del principio de competencia.
Es precisamente de acuerdo con este principio que ambas leyes se despliegan sobre ámbitos materiales diferenciados previstos en la Constitución. Es por ello que, no solamente las Leyes Ordinarias no pueden modificar lo regulado por las Leyes Orgánicas, sino que tampoco éstas últimas pueden regular materias no comprendidas en la relación taxativa de materias reservadas del artículo 81 de la Constitución para este tipo de normas.
Aunque la exclusión es recíproca, cuando una Ley Ordinaria, excediéndose de su ámbito material, regula materias previamente contenidas en una Ley Orgánica o reservadas en la Constitución, podrá ser considerada inconstitucional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 28.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, por infringir lo recogido en el artículo 81 de la Constitución.
Sin embargo, si es la Ley Orgánica la que regula materias reservadas a la Ley Ordinaria, esto provoca la congelación de rango de los preceptos en ella incorporada. Esto significa que la materia en ella contenida tendrá rango de Ley Orgánica con todo lo que esto conlleva, es decir, la rigidez del procedimiento y la imposibilidad de modificación mediante Ley Ordinaria. En estos casos, el Tribunal Constitucional podrá estudiar y reconsiderar la invasión del ámbito propio de la Ley Ordinaria y, aunque no se obtendrá una declaración de inconstitucional de la ley, sí que se podrá obtener la inconstitucionalidad de la calificación de toda la norma o parte de ella como orgánica y la consiguiente declaración de la misma como una Ley Ordinaria, o que determinados preceptos contenidas en la misma, tienen el carácter de ésta última.
VI. Conclusión
Al contrario de la creencia popular, las Leyes Orgánicas no son normas con un rango superior jerárquico a las Leyes Ordinarias, sino que su relación se basa en el principio competencial. Es decir, la Constitución reserva ciertas materias para su regulación por Ley Orgánica debido a la importancia que éstas pueden tener para el interés general. Por consiguiente, las Leyes Ordinarias se dictan en todos aquellos ámbitos que no se encuentran cubiertos o reservados para las Leyes Orgánicas. La reserva competencial es una de las diferencias principales entre las Leyes Orgánicas y las Leyes Ordinarias.
Otra gran diferencia, como hemos tenido oportunidad de analizar, reside en el procedimiento legislativo que se debe seguir para la aprobación de cada una de ellas. Así, las Leyes Orgánicas, debido a la importancia de las materias que regulan, exigen un consenso político que se traduce en la exigencia de una mayoría absoluta en el Congreso para su aprobación, mientras que las Leyes Ordinarias, únicamente requieren una mayoría simple.
