I. Cuestiones introductorias sobre el Decreto Ley y Decreto Legislativo
Nuestra Constitución de 1978 establece la clásica separación tripartita de los poderes en legislativo, judicial y ejecutivo. Normalmente, el primero de los poderes tiene reservada la potestad de legislar, sin embargo, es habitual que se le atribuya al ejecutivo (el Gobierno) la potestad reglamentaria (dictar reglamentos), así como la potestad legislativa, pero bajo estrictas limitaciones.
La potestad legislativa del Gobierno debe ser tratada desde el principio democrático de acuerdo con el cual, únicamente, las Cortes Generales (Congreso y Senado) representan al pueblo español. Es por ello que, el ejercicio de la potestad legislativa por parte del Gobierno, como veremos, debe ser bajo el control de las instituciones que sí tienen ese carácter representativo y solamente en circunstancias de estricta necesidad y urgencia.
Es por ello que, el Gobierno, tal y como establece nuestra Constitución, puede dictar disposiciones legislativas con rango de ley como son el Decreto Legislativo y el Decreto-Ley pero, como expondremos a continuación, bajo estrictas condiciones.
II. ¿Qué es un Decreto Ley?
El Decreto Ley aparece en el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico español como una norma con rango de ley que únicamente puede ser dictada por el Gobierno (a través de su Consejo de Ministros), que carece del poder legislativo. Se trata, por lo tanto, de una excepción al monopolio legislativo del Parlamento.
Sin embargo, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 86.1 de la Constitución Española, nos damos cuenta de que es la propia Constitución la que confiere al Gobierno la potestad circunstancial para dictar disposiciones legislativas con rango de ley. Esto implica que, aunque el poder legislativo reside en las Cortes, no supone impedimento alguno de que el Gobierno se encuentre también constitucionalmente habilitado en dicho supuesto.
Otra de las cuestiones a tener en cuenta, y que se hace referencia en el artículo 86 de la Constitución Española, es el carácter provisional que se otorga a los Decretos Leyes. Sin embargo, cabe mencionar que dicha provisionalidad únicamente afecta a la forma a través de la que se plasma la norma que, en el plazo de 30 días, debe ser convalidada parlamentariamente, pero nunca al contenido, el cual surte efectos jurídicos desde su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
Se podría hablar de que las relaciones jurídicas que surgen del Decreto Ley no tienen vocación de permanencia sino más bien de temporalidad atendiendo a las circunstancias que lo motivaron de urgencia y necesidad, y que es el titular de la potestad legislativa quien, posteriormente, le otorga la permanencia mediante la conversión y convalidación del Decreto Ley.
En tercer lugar, otra de las cuestiones que surgen de analizar el precepto constitucional es la legitimación para dictar este tipo de disposiciones legislativas. En un principio, el artículo 86.1 de la Constitución otorga la potestad al Gobierno, concretamente, al Consejo de Ministros. Por consiguiente, no será válida la promulgación de un Decreto Ley por el Presidente unilateralmente o con autorización del Consejo de Ministros ni tampoco por un número determinado de ministros o por las Comisiones Delegadas del Gobierno.
Una de las cuestiones esenciales de la promulgación de los Decretos Leyes es la valoración y la justificación que el Gobierno debe hacer del hecho habilitante para el ejercicio de la potestad legislativa. El precepto constitucional hace referencia a una situación de extraordinaria y urgente necesidad como limitación circunstancial para poder dictar un Decreto Ley. La doctrina ha venido definiendo que un supuesto de extraordinaria necesidad debe ser inusual, imprevisible y no debe ser susceptible de resolución por otros procedimientos legislativos.
Como bien establece el precepto constitucional, para la promulgación de este tipo de disposición legislativa, es necesaria la concurrencia de urgencia y extraordinaria necesidad. Dichos términos no deben ser tratados como sinónimos, puesto que no lo son. Cuando la Constitución establece que debe concurrir urgencia, está haciendo referencia a un aspecto temporal, mientras que cuando se refiere a la extraordinariedad, ésta manifiesta una valoración cualitativa de la necesidad. En ambos casos, estamos ante conceptos indeterminados que el Gobierno debe demostrar para poder hacer uso de su potestad legislativa.
En conclusión, las limitaciones a las que está sujeto este tipo de disposiciones legislativas como sistema de control de la discrecionalidad del Gobierno, son las siguientes:
(i) Limitación circunstancial: el dictamen de este tipo de disposiciones legislativas requiere la concurrencia de extraordinaria y urgente necesidad.
(ii) Limitación material: el contenido de la disposición legislativa no puede afectar a ninguna de las materias propias y reservadas a las leyes orgánicas, entre las que se encuentran el contenido esencial de los Derechos Fundamentales.
(iii) Limitación temporal: en función del marco temporal de los 30 días antes mencionados, el Decreto Ley puede extinguirse por no existir ya situación de extraordinaria y urgente necesidad o puede haber sido ratificada por el poder legislativo y convertirse en ley.
III. El Decreto Legislativo
Por otro lado, tenemos el Decreto Legislativo, que al igual que sucedía con el Decreto Ley, es una disposición legislativa con rango de ley que proviene del Gobierno. Sin embargo, el ejercicio de la potestad legislativa por parte del Gobierno en estos casos no se debe a una habilitación constitucional por la concurrencia de extraordinaria y urgente necesidad, sino que las Cortes habilitan de manera específica y muy concreta al Gobierno para dictar una norma sobre una materia concreta.
Esta delegación legislativa por parte del Poder Legislativo, en el Poder Ejecutivo se puede realizar de distintas maneras, dependiendo de cuál sea el fin del Decreto Legislativo a dictar. Pues bien, si lo que se pretende es crear una nueva ley, la herramienta que se empleará para llevar a cabo la delegación será una ley de bases en la que se determinen los criterios en los que el ejecutivo debe desarrollar la ley. Es decir, tiempo, forma, contenido, etc.
Si por el contrario, lo que se pretende es la refusión de varios textos legales, la delegación de poder se realizará a través de una ley ordinaria. Mediante este sistema de delegación, el Gobierno es el encargado de juntar varios textos legales en uno solo para que tenga coherencia y se puedan armonizar todos los preceptos. En ese caso, las leyes originales dejan de tener vigencia una vez se publique el Decreto Legislativo con el nuevo texto legal.
La delegación legislativa se concederá al Gobierno, como hemos dicho, de forma expresa para una materia concreta y con fijación de un plazo determinado para su ejercicio. Resulta importante destacar que el Gobierno no puede, en ningún caso, subdelegar la potestad legislativa a otras autoridades.
En relación con la materia que puede ser objeto de regulación, nos encontramos con que el artículo 82.1 de la Constitución Española establece que, queda fuera de su alcance, las materias recogidas en el artículo 81.1 de la Constitución, que básicamente son aquellas reservadas a regulación mediante ley orgánica como es el desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, las que aprueben los estatutos de autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.
IV. Diferencias entre el Decreto Ley y el Decreto Legislativo
Si atendemos a la pirámide normativa del sistema de fuentes del ordenamiento jurídico, veremos que en la cúspide se encuentra la Constitución, luego las leyes orgánicas, y se encuentran junto con las leyes ordinarias, los Decretos Ley y los Decretos Legislativos.
Es preciso ver cuáles son las diferencias entre el Decreto Ley y el Decreto Legislativo ya que suele dar lugar a gran confusión. La pirámide normativa los sitúa al mismo nivel que las leyes ordinarias, de tal manera que tienen el mismo valor. La diferencia entre estas figuras y la ley ordinaria, como hemos visto, reside en su elaboración y en cómo se dictan estas normas, sin necesidad de tener que llevarse a cabo el correspondiente procedimiento legislativo ante las Cortes Generales.
Como hemos podido observar a lo largo del artículo, ambas figuras son normas con rango de ley que emanan del Gobierno. Sin embargo, la diferencia entre el Decreto Ley y el Decreto Legislativo reside en el mecanismo que activa o habilita dicha potestad legislativa. En el caso de los Decreto Ley, es la concurrencia de una situación de extrema necesidad y urgencia la que habilita y justifica al Gobierno para emitir una norma con rango de ley. Mientras que, en el caso de los Decretos Legislativos, la potestad legislativa se delega por parte de las Cortes de manera expresa y concreta al Gobierno mediante una ley ordinaria o una ley de bases para regular sobre una materia concreta.
Otra de las diferencias entre el Decreto Ley y el Decreto Legislativo reside en que el Decreto Ley, una vez es dictado por el Gobierno, debe ser sometido a debate y voto por parte del Poder Legislativo en el plazo de 30 días. Mientras que el Decreto Legislativo no requiere de esa aprobación posterior ya que, su alcance está limitado por Leyes de Bases en caso de textos articulados, y por una Ley Ordinaria, en caso de elaboración de textos refundidos.
Por último, otra de las diferencias principales entre el Decreto Ley y el Decreto Legislativo, reside en que el Decreto Ley debe ser entendido como una medida extraordinaria, que debe ser empleado por el Gobierno de manera excepcional para regular una cuestión sobre la que no existe otra alternativa posible, mientras que el Decreto Legislativo no atiende a esa excepcionalidad, sino que el Poder Legislativo considera que es más oportuno que sea el Gobierno quien ejerza la potestad legislativa.
