¿Cuáles son las causas de nulidad y anulabilidad de los actos administrativos?

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I.-Regulación

Como es sabido, de conformidad con el artículo 112.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPACAP), podrán interponerse recurso de alzada o potestativo de reposición contra las resoluciones y los actos de trámite siempre que, decidieran directa o indirectamente en el fondo del asunto, determinaran la imposibilidad de continuar con el procedimiento, produjeran indefensión o perjuicio irreparable a derechos a intereses legítimos-. Y ello, en definitiva, invocando la existencia de un vicio de nulidad o anulabilidad.

Las causas de estas últimas, nulidad y anulabilidad en el derecho administrativo, se encuentran reguladas en los artículos 47 y 48 de la LPACAP, respectivamente.

II.-Causas de nulidad de los actos administrativos

Son nulos de pleno derecho, de conformidad con el artículo 47 de la LPACAP los actos de las Administraciones Pública en los que concurran cualquiera de las siguientes circunstancias:

  • Que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

Se encuentra incardinado en el artículo 47 de la LPACAP en tanto que los derechos y libertades fundamentales son el cimiento del orden político y de la paz social, de conformidad con el artículo 10 de la Constitución Española, ostentando así la máxima protección mediante el recurso de amparo. En consecuencia, en caso de que un acto administrativo lesione alguno de ellos, sin lugar a dudas, deberá ser declarado nulo de pleno derecho.

  • Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

En este supuesto, la incompetencia tendrá que ser ostensible y clara, sin necesidad de esfuerzos interpretativos (STS de 18 de febrero de 2008 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del recurso n.º 4231/2003).

No olvidemos que la incompetencia jerárquica, como ya hemos tenido oportunidad de analizar en otra entrada, no quedaría incluida en este motivo de nulidad, sino que nos encontraríamos ante un vicio de anulabilidad susceptible de convalidación.

  • Los que tengan un contenido imposible.

Cuando el acto administrativo resulta inadecuado a la realidad material o física en la que recae, como por ejemplo sucede cuando se trata de sujetos u objetos inexistentes. Este supuesto ha sido apreciado con suma prudencia y de forma muy restrictiva en nuestra doctrina y jurisprudencia (STS de 2 de febrero de 2017 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo).

  • Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

Podrán declararse nulos de pleno derecho aquellos actos administrativos dictados por parte de la Administración, cuya decisión sea constitutiva de delito o, hayan sido dictados cometiendo alguna de las infracciones tipificadas en el Código Penal.

  • Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

En estos supuestos, se entiende que el acto administrativo es nulo de pleno derecho, cuando se haya omitido un trámite o regla de carácter esencial, que por su gravedad no pueda ser subsanado (STS de 15 de febrero de 1988 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo y STS de 15 de marzo de 1991 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo).

  • Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

Deben entenderse como “requisitos esenciales”, aquellos sin los cuales, el interesado no podría adquirir dicha facultad o derecho.

  • Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley.

Se podrá declarar la nulidad de un acto administrativo en caso de que se suceda un vicio de nulidad que esté dispuesto por una norma con rango de ley, diferente a alguno de los expresamente establecidos en el artículo 47 de LPACAP.

  • Las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Las disposiciones administrativas (aquellas con naturaleza reglamentaria) no pueden contradecir la Constitución Española ni a otras disposiciones administrativas o una ley. Además, no pueden inmiscuirse en materias que se encuentren reguladas expresamente por otra ley ni tampoco aplicar una disposición sancionadora no favorable o restrictiva.

Las causas de nulidad de pleno derecho deben entenderse e interpretarse de manera restrictiva: Sentencia de 4 de diciembre de 2007 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo:

“Sentado lo anterior, la interpretación de los supuestos de nulidad de pleno derecho ha de ser restrictiva, según viene manteniendo la jurisprudencia, dado el carácter excepcional de tales supuestos en el ámbito del Derecho administrativo”.

Asimismo, en caso de que concurra la nulidad, sus efectos serán “ex tunc”, desde el origen, lo que supone que el acto administrativo en cuestión sea “eliminado” por completo del ordenamiento jurídico. En este sentido se pronuncia la Sentencia de 28 de junio de 2017 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recurso n.º 531/2014, que señala:

“Como es sabido, de conformidad con la doctrina tradicional de la invalidez, la nulidad de pleno derecho tiene efectos » ex tunc «, por lo que los efectos de la nulidad no se producen a partir de su declaración, sino que se retrotraen al momento mismo en que se dictó la disposición declarada nula, por lo que, en principio, desaparecen las consecuencias derivadas de la disposición anulada. En relación con los planes de ordenación podemos traer a colación la STS de 2 de marzo de 2016 (rec. 1626/2015 ), en la que de forma categórica afirma que la nulidad de pleno derecho de una disposición general » Produce efectos ex tunc, originarios, lo que coloca a la norma anulada en una situación equiparable a la inexistencia, esto es, que la nulidad radical conlleva la pérdida de eficacia ex tunc (desde su origen).”

III.-Motivos de anulabilidad de un acto administrativo

Por su parte, al amparo del artículo 48 de la LPACAP, son causas de anulabilidad de los actos de la Administración Pública:

  • Los que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. No obstante, deberá de concurrir alguna de estas dos condiciones: (i) que el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin -la ausencia de un informe vinculante por ejemplo- o (ii) de lugar a  indefensión de los interesados -no haber concedido, por ejemplo, trámite de alegaciones en cualquier procedimiento-. (STS de 20 de noviembre de la Sala de lo Contencioso-Administrativo).
  • La realización de actuaciones administrativas sobrepasando el tiempo establecido para ellas, sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

En definitiva, en caso de que el acto administrativo se haya dictado fuera de plazo y la naturaleza del mismo no se considere de carácter esencial. (STSJ de Castilla y León de 18 de septiembre de 2020 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo).

Las consecuencias de la anulación del acto administrativo, serán “ex nunc”, esto es, desde que el vicio se produjo, el cual deberá de ser subsanado (previa retroacción del procedimiento) prosiguiendo el procedimiento desde entonces y salvaguardando aquéllos actos que no queden afectados por el mismo.

IV.-Los vicios de nulidad deben de ser concretados en los diferentes recursos (administrativo y judicial) que se interpongan

Tanto en vía administrativa, con la interposición del recurso de alzada o potestativo de reposición, como posteriormente en sede judicial, mediante el recurso contencioso-administrativo -en caso de que los anteriores sean desestimados por la Administración-, es de vital importancia, concretar exactamente los motivos por los que el acto recurrido debe ser nulo de pleno derecho. En su defecto y sólo por este motivo, la acción podría ser directamente desestimada.

En este sentido nos ilustra la Sentencia del Tribunal Supremo, de 12 de junio de 2008 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, señala:

“Sin embargo, de ello no puede derivarse, como pretende el recurrente, que, ante la ausencia de liquidación, nos encontramos en alguno de los supuestos de nulidad de pleno derecho previstos en el art. 62 de la Ley 30/1992; la cita del art. 62 como precepto que sanciona la nulidad pretendida se hace de forma genérica, sin especificar a qué concreto motivo se refiere.

Asimismo, creemos trascendental, volverlas a poner de manifiesto en el solicito -en caso de que nos hallemos ante un recurso administrativo- o en el suplico -mediante el recurso contencioso-administrativo-.

Subsidiariamente, habida cuenta el ya advertido carácter restrictivo de las causas de nulidad, se aconseja siempre instar la anulabilidad del acto impugnado.

V.-Causas de nulidad y anulabilidad aplicables a los Contratos del Sector Público

El ámbito de la contratación pública, como rama del derecho administrativo, no deja a un lado las causas de nulidad de pleno derecho y anulabilidad, expuestas anteriormente. Por ende, las mismas son aplicables a los Contratos del Sector Público, de conformidad con el artículo 39. 1 y 40 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

No obstante, a las reguladas (y que hemos tenido oportunidad de analizar) en los artículos 47 y 48 de la LPAC, se le suman otra serie de causas contenidas en los artículos 39.2 y 40 del mismo texto normativo.

En relación a las causas de nulidad, en los actos en materia de contratación pública, conviene señalar:

a) La falta de capacidad de obrar o de solvencia económica, financiera, técnica o profesional; o la falta de habilitación empresarial o profesional en caso de ser exigida.

b) La carencia o insuficiencia de crédito.

c) La falta de publicación del anuncio de licitación en el perfil de contratante

d) La inobservancia por parte del órgano de contratación del plazo para la formalización del contrato siempre que se cumplan los requisitos legalmente establecidos.

e) Haber llevado a efecto la formalización del contrato, en los casos en que se hubiese interpuesto el recurso especial en materia de contratación sin respetar la suspensión automática del acto recurrido.

f) El incumplimiento de las normas establecidas para la adjudicación de los contratos basados en un acuerdo marco o en en un sistema dinámico de adquisición.

g) El incumplimiento grave de normas de derecho de la Unión Europea en materia de contratación pública que conllevara que el contrato no hubiera debido adjudicarse al contratista.

h) La falta de mención en los pliegos de lo previsto en los párrafos tercero, cuarto y quinto del apartado 2 del artículo 122.

Asimismo, son causas de anulabilidad adicionales a las generales y que hemos señalado ut supra:

a) El incumplimiento de las circunstancias y requisitos exigidos para la modificación de los contratos en los artículos 204 y 205.

b) Todas aquellas disposiciones, resoluciones, cláusulas o actos emanados de cualquier poder adjudicador que otorguen, de forma directa o indirecta, ventajas a las empresas que hayan contratado previamente con cualquier Administración.

C) Los encargos que acuerden los poderes adjudicadores para la ejecución directa de prestaciones a través de medios propios, cuando no observen alguno de los requisitos relativos a la condición de medio propio.

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