I.-Escenario que se plantea
La Administración Pública concedente de una subvención, dispone de dos momentos para comprobar y, por ende, cerciorarse que el beneficiario ha cumplido correctamente con la justificación, ejecución y el destino de la ayuda recibida.
(i) De un lado y de forma preliminar, el relativo al periodo que tiene la Administración concedente de la ayuda para supervisar que la documentación justificativa ha sido presentada completa en el periodo establecido;
(ii) De otro lado, el que se refiere a la comprobación de que la subvención ha sido destinada a la finalidad para la que fue otorgada.
Resulta vital deslindar correctamente ambas fases, determinando el plazo máximo con el que cuenta la Administración actuante para llevarlas a cabo.
Ello nos ayudará en una posible defensa ante un reintegro de la subvención o la pérdida del derecho a su cobro.
II.-Regulación
El artículo 32 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, establece nítida y diferenciadamente, los dos periodos anteriormente señalados:
Concretamente, expone:
“1. El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención”.
III.-Plazos para llevar a cabo ambas comprobaciones
En el primer caso (supervisión de la justificación), la Jurisprudencia no establece un tiempo determinado al efecto. No obstante, sí que indica, que debe de ser necesariamente breve.
Para la segunda de las comprobaciones señaladas (el del destino de la ayuda), el plazo máximo será coincidente con el general de cuatro años.
Esta cuestión temporal, resulta fundamental, pues la Administración en cuestión, no podrá escudarse en reiterados requerimientos de documentación justificativa durante varios años para alegar interrupción de la prescripción al tiempo de solicitar un reintegro de la ayuda o una pérdida del derecho al cobro.
IV.-Jurisprudencia recaída al efecto
Conviene traer a colación varias sentencias interesantes del Alto Tribunal, que confirman la dirección expuesta en relación a los plazos de los que se dispone para llevar a cabo ambas actuaciones de comprobación. Por todas,
- Sentencia del Tribunal Supremo de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de fecha 6 de marzo de 2018, recurso 557/2017:
“Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS, sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro (Art. 39.1 de la LGS). Por tanto, la verificación o, como se dice el art. 32.1 LGS, la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende el recurrente. Para la comprobación de la idoneidad y completitud de la justificación el plazo ha de ser necesariamente breve, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario”
- Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de fecha 25 de mayo de 2020, recurso nº 1598/2019:
“A).- Pues bien, la primera de estas dos cuestiones ha sido ya respondida y resuelta en nuestra sentencia de 14 de enero de 2020(SIC) (RJ 2020, 87) , rec. 4926/2007, siguiendo la línea establecida por nuestra anterior sentencia de 6 de marzo de 2018 (RJ 2018, 1367) , dictada en el recurso de casación nº 557/2017 (también en las posteriores de 20 de septiembre de 2018 (RJ 2018, 4567) , rec. 551/2017, y de 24 de septiembre de 2019 (RJ 2019, 3837) , rec. 2349/2017). En la primera de las sentencias citadas, STS de 14 de enero de 2020 (RJ 2020, 87) , se respondió a la cuestión en la que se apreció que existía interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los siguientes términos:
«La verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda, no enerva, anula o elimina la posibilidad de incoar un procedimiento de reintegro, ni aboca al procedimiento de revisión de oficio, pues la naturaleza jurídica de tal liquidación y abono no es la de una resolución que, de manera definitiva y firme, reconozca al beneficiario el derecho a percibir la subvención en la cuantía que se liquida y abona, sino la de una liquidación y pago provisionales sujetos, en su caso, a lo que resulte de comprobaciones ulteriores culminadas dentro del plazo de prescripción de cuatro años que establece el artículo 39.1 de la Ley General de Subvenciones.»
En definitiva, de conformidad con esta doctrina jurisprudencial que deriva de las sentencias citadas, se deben distinguir dos actuaciones administrativas distintas, sujetas a requisitos temporales también diferentes y con finalidades y ámbitos distintos. A las dos alude el art. 32.1 LGS cuando se refiere a la obligación del órgano concedente de comprobar, por un lado, la adecuada justificación de la subvención, y, por otro, la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención. La primera de estas actuaciones, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal, está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago ( art. 34.3 LGS), y debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación, pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad a que se había comprometido el beneficiario. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención, puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro (art. 39.1 de la LGS)”.
- En el mismo sentido y dirección, Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS, de 9 de junio de 2020, recurso nº 3433/2018.
V.-Conclusiones
La Administración concedente de una subvención, ha de comprobar la correcta justificación por parte del beneficiario y que el destino otorgado a la misma coincide con su objeto.
Se trata de dos actuaciones completamente diferenciadas. La primera, deberá de llevarse a cabo en un plazo relativamente breve, mientras que la segunda, se tendrá que efectuar máximo en cuatro años.
