I. Noción de subvenciones
Se entiende por subvención una de las manifestaciones de la actividad administrativa de fomento que consiste en una disposición patrimonial principalmente de carácter dineraria realizada por las Administraciones públicas, organismos y demás entidades de derecho público, en ejercicio de una potestad administrativa, a favor de una persona pública o privada que la recibe a fondo perdido con el fin de llevar a cabo la realización de determinados comportamientos de hacer o de abstenerse que han sido considerados como de interés general por la Administración otorgante y donde deben observarse los siguientes requisitos:
(i) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.
(ii) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.
(iii) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.
II. Normativa que regula las subvenciones en España
El marco jurídico de las subvenciones parte de preceptos constitucionales que regulan la potestad de fomento de las Administraciones públicas, luego aparece en disposiciones de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y especialmente, lo constituyen la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS) y el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
No obstante, además del referido marco normativo, las subvenciones tienen como régimen jurídico las disposiciones de desarrollo de la LGS, las restantes normas de derecho administrativo, y, en su defecto, se aplicarán normas de derecho privado. Asimismo, las subvenciones que se otorguen por consorcios, mancomunidades u otras personificaciones públicas creadas por varias Administraciones públicas u organismos o entes dependientes de ellas, y las subvenciones que deriven de convenios formalizados entre éstas, se regularán de acuerdo con lo establecido en el instrumento jurídico de creación o en el propio convenio y, en todo caso, deberán ajustarse a las disposiciones contenidas en la LGS.
III. Clasificación de las subvenciones
En función de los procedimientos por los que se conceden las subvenciones se pueden clasificar en los siguientes tipos:
(i) Subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva.
Procedimiento mediante el cual la concesión de las subvenciones se realiza a través de la comparación de las solicitudes presentadas, a fin de establecer una prelación entre las mismas de acuerdo con los criterios de valoración previamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria, y adjudicar, con el límite fijado en la convocatoria dentro del crédito disponible, las que hayan obtenido mayor valoración en aplicación de los citados criterios.
(ii) Subvenciones de otorgamiento directo.
Este tipo de procedimiento consiste en la exclusión del proceso de concurrencia para la determinación del beneficiario de la ayuda o subvención, procediendo específicamente para:
- Las subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, en los términos recogidos en los convenios y en la normativa reguladora de estas subvenciones.
- Subvenciones cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesta a la Administración por una norma de rango legal, que seguirán el procedimiento de concesión que les resulte de aplicación de acuerdo con su propia normativa.
- Aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública.
IV. Disposiciones dinerarias que no revisten carácter de subvenciones
Dentro del cúmulo de disposiciones dinerarias que se constituyen como subvenciones, existen otras que no revisten tal carácter, como son:
(i) Las prestaciones contributivas y no contributivas del Sistema de la Seguridad Social.
(ii) Las pensiones asistenciales por ancianidad a favor de los españoles no residentes en España, en los términos establecidos en su normativa reguladora.
(iii) También quedarán excluidas, en la medida en que resulten asimilables al régimen de prestaciones no contributivas del Sistema de Seguridad Social, las prestaciones asistenciales y los subsidios económicos a favor de españoles no residentes en España, así como las prestaciones a favor de los afectados por el virus de inmunodeficiencia humana y de los minusválidos.
(iv) Las prestaciones a favor de los afectados por el síndrome tóxico y las ayudas sociales a las personas con hemofilia u otras coagulopatías congénitas que hayan desarrollado la hepatitis C reguladas en la Ley 14/2002, de 5 de junio.
(v) Las prestaciones derivadas del sistema de clases pasivas del Estado, pensiones de guerra y otras pensiones y prestaciones por razón de actos de terrorismo.
(vi) Las prestaciones reconocidas por el Fondo de Garantía Salarial.
(vii) Beneficios fiscales y beneficios en la cotización a la Seguridad Social.
(viii) El crédito oficial, salvo en los supuestos en que la Administración pública subvencione al prestatario la totalidad o parte de los intereses u otras contraprestaciones de la operación de crédito.
(ix) Las ayudas económicas a las víctimas de violencias sexuales concedidas según lo establecido en el artículo 41 de la Ley Orgánica de garantía integral de la libertad sexual y en la Ley 35/1995, de 11 de diciembre, de ayudas y asistencia a las víctimas de delitos violentos y contra la libertad sexual.
V. Órganos competentes para la concesión de subvenciones
Son órganos competentes para la concesión de subvenciones, los Ministros y los Secretarios de Estado en la Administración General del Estado y los presidentes o directores de los organismos y las entidades públicas vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, cualquiera que sea el régimen jurídico a que hayan de sujetar su actuación.
No obstante, en el caso de la concesión de subvenciones de cuantía superior a 12 millones de euros, se requerirá la previa autorización del Consejo de Ministros o de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, en el caso de que así lo establezca la normativa reguladora de la subvención.
Por su parte, en cuanto a las corporaciones locales, la competencia para conceder subvenciones corresponde a los órganos que tengan atribuidas tales funciones en la legislación de régimen local.
Es importante destacar, que, las facultades para conceder subvenciones, antes mencionadas, podrán ser objeto de desconcentración mediante real decreto acordado en Consejo de Ministros.
VI. ¿Quiénes ostentan la condición de beneficiarios de subvenciones?
Tendrá la consideración de beneficiario de subvenciones:
(i) La persona que haya de realizar la actividad que fundamentó su otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su concesión.
(ii) En el caso de que el beneficiario sea una persona jurídica (y siempre que así se prevea en las bases reguladoras), los miembros asociados del beneficiario que se comprometan a efectuar la totalidad o parte de las actividades que fundamentan la concesión de la subvención en nombre y por cuenta del primero tendrán igualmente la consideración de beneficiarios.
(iii) Cuando se prevea expresamente en las bases reguladoras, podrán acceder a la condición de beneficiario las agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, las comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado que, aun careciendo de personalidad jurídica, puedan llevar a cabo los proyectos, actividades o comportamientos o se encuentren en la situación que motiva la concesión de la subvención.
En este caso deberán hacerse constar expresamente, tanto en la solicitud como en la resolución de concesión, los compromisos de ejecución asumidos por cada miembro de la agrupación, así como el importe de subvención a aplicar por cada uno de ellos, que tendrán igualmente la consideración de beneficiarios.
VII. Diferencias entre subvención y ayuda pública
Lo primero que debemos destacar es que las «ayudas públicas» se asimilan en la LGS como sinónimo de «subvenciones». No obstante, es importante señalar que existen aspectos legales que se traducen en rasgos fundamentales que diferencian una de otra.
Por su parte, la subvención es la entrega de dinero que realiza una Administración Pública a favor de personas públicas o privadas. En este caso se está exento de la obligación de reembolso o devolución. Sin embargo, el beneficiario está obligado a llevar a cabo todas las actividades para las cuales se le entrega la subvención.
No obstante, si en vez de emplearse el término subvención, se empleara únicamente el término ayuda, estaríamos ante un concepto más general, ya que ésta comprende no sólo las subvenciones, sino también las intervenciones financieras que, bajo diversas formas, alivian las cargas de deudas o intereses que normalmente pesan sobre el presupuesto de una entidad y que, por ello, sin tratarse de subvenciones en el sentido estricto de la palabra, tienen la misma naturaleza e idénticos efectos. Como ejemplo de ayuda, se encuentra la figura del préstamo, en la cual, a diferencia de la subvención, sí hay que devolver la cantidad monetaria entregada, y para ello se establece un tipo de interés blando y unos plazos de devolución. Además, para asegurarse y garantizar su devolución, los prestamistas ya sean entidades públicas o privadas, pedirán garantías, o avales.
