«Inactividad de la Administración» no debe de confundirse con «silencio administrativo»

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¿Qué entendemos por inactividad administrativa?

La inactividad administrativa podemos definirla, a grandes rasgos, como la pasividad de la Administración en relación a una prestación o actuación concreta que debe de ejecutar.  Asimismo, cuando no lleve a cabo o materialice sus propios actos.

La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LPAC), establece como actividad administrativa impugnable -artículo 25.2- el poder acudir ante el orden contencioso-administrativo cuando exista inactividad por parte de la Administración.

Cuando la inactividad de la Administración es causa de este recurso, el objeto o pretensión, se traduce en garantizar por parte de la Administración una prestación de índole material, o en su defecto, la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio.

De tal forma, se proporciona a los particulares un mecanismo para hacer frente a la inacción de las Administraciones Públicas, las cuales tienen el deber legal de actuar a través del ejercicio de sus competencias para satisfacer las necesidades y derechos de los ciudadanos.

Clases de inactividad administrativa

Dentro de la inactividad de la Administración encontramos dos clases: una de orden formal y otra de orden material.

En el plano doctrinal, más teórico, la inactividad formal supone simple y llanamente la abstención por parte de la Administración de dar respuesta a una solicitud de los ciudadanos. En cambio, la inactividad material se configura con el incumplimiento por parte de la Administración de sus deberes al no llevar a cabo una determinada acción conforme a derecho, ya sea, prestando un servicio, o bien, realizando una función tendiente a la satisfacción de intereses públicos.

Por tanto, la prestación que efectúe la Administración debe entenderse como una actuación derivada del cumplimiento de sus obligaciones, debiendo ser éstas lícitas, posibles y determinadas.

¿Cuáles son los supuestos de inactividad que contempla el artículo 29 de la LJCA?

El artículo 29 de la LJCA establece dos supuestos de inactividad por parte de la Administración, que hemos de considerar como restrictivos y númerus clausus:

  • Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, se encuentra obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas.
  • Cuando la Administración no lleve a cabo la ejecución de sus actos firmes.

En el primer supuesto, la persona o personas que tengan derecho a la realización por parte de la Administración de una prestación de carácter específico pueden llevar a cabo una solicitud o requerimiento administrativo para el cumplimiento de dicha obligación. Empero, si en el plazo de tres meses desde que se llevó a cabo dicha reclamación la Administración no ha dado cumplimiento a lo solicitado, los interesados interponer recurso contencioso-administrativo frente a la inactividad de la Administración.

En el segundo caso, los afectados podrán solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes, tendrán derecho a interponer recurso contencioso-administrativo, con la particularidad de que éste se tramitará conforme a lo dispuesto en el artículo 78 de la LPAC que regula el procedimiento abreviado.

De lo anterior se desprende, que debe advertirse una prestación determinada en favor de una o varias personas para que éstas puedan reclamarla, ya que, de lo contrario, quienes no sean titulares del derecho a la prestación no podrán exigirla ni mucho menos recurrirla ante el órgano jurisdiccional por carecer de legitimidad a tales efectos.

¿Opera el silencio administrativo una vez fenecidos los plazos establecidos en el artículo 29 de la LJCA?

La respuesta es NO. La figura del silencio administrativa surge cuando la Administración incumple con la obligación de resolver en los tiempos legalmente estipulados, no dictando resolución expresa -ni notificándola- en los impulsados a instancia de parte. Si nos encontramos ante procedimientos iniciados de oficio, operaría la llamada caducidad, sobre la que ya hemos tenido oportunidad de tratar en otras entradas de este blog.

En cambio, lo que vislumbra el numeral 29 de la LJCA, es que la Administración tiene el deber de hacer algo o de ejecutar un acto firme, pero adopta una posición de pasividad que le impide al interesado obtener la prestación que le corresponde o la ejecución del acto administrativo firme, incurriendo de esta forma en inactividad administrativa y no en silencio administrativo.

A mayor abundamiento, en tales supuestos se concede a los interesados los plazos de tres meses y un mes respectivamente para activar el cometido de la Administración, y con ello, ésta lleve a cabo la prestación o ejecución de un acto concreto en favor de aquéllos, como paso previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo, tal como dispone el artículo 46.2 de la LJCA que dispone que, en los supuestos previstos en el artículo 29, los dos meses se contarán a partir del día siguiente al vencimiento de los plazos -tres meses y un mes- descritos en el numeral referido. En consecuencia -y en consonancia con lo anteriormente señalado- dichos plazos no deben ser tomados a efectos de silencio administrativo sino a efectos de caducidad para que las personas interesadas hagan valer su reclamo dentro de dichos términos.

Por último, es fundamental tener presente, que si la Administración no contestase a una petición instada por un administrativo en el plazo legalmente establecido, lo que supone que opere el silencio administrativo, el interesado siempre (sin limitación temporal) tendrá la posibilidad de interponer recurso contencioso – administrativo. Sin embargo, esta circunstancia no opera ante la inactividad de la Administración, habida cuenta que, transcurridos los plazos señalados con anterioridad (dos meses adicionales a los tres meses -art. 21.1 LJCA- y a un mes -art. 21.2 LJCA), desplegaría sus efectos la caducidad frustrándose la posibilidad de interponer recurso contencioso – administrativo.

¿Cuál es el alcance del control jurídico en lo relativo a la inactividad de la Administración?

El control jurisdiccional previsto en el orden contencioso-administrativo estriba en constatar que la Administración ha hecho un uso correcto de sus atribuciones, mas no permite que los tribunales sustituyan a la Administración en aspectos de su actividad no configurados por el Derecho, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de ésta.

Por ende, el recurso contencioso-administrativo tiende a garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad, pero no a poner remedio a todos los casos de desidia, dilación e inoperancia administrativa, máxime que, de existir un cierto margen de actuación o apreciación por parte de la Administración, no podría ser operativo dicho control.

Por último, cabe señalar que la LJCA establece que cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración Pública conforme a lo dispuesto en su artículo 29, el recurrente tiene la posibilidad de solicitar que se condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones legalmente establecidas. De tal modo que, si la sentencia efectivamente resolviere a favor del demandante condenando a la Administración a efectuar una actividad concreta o a ejecutar y materializar un acto administrativo, en caso de incumplimiento por parte de dicha Administración, el órgano judicial se encontrará facultado para:

  • Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de las autoridades y agentes de la Administración condenada.
  • Adoptar las medidas necesarias para que la resolución adquiera eficacia.

Si la Administración contraviene alguno de los pronunciamientos de la sentencia, la parte interesada podrá solicitar al órgano judicial que proceda a reponer la situación al estado exigido dentro de aquélla y se determinen los daños y perjuicios que ocasionare el incumplimiento.

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Adela Merino León

Abogada

Tras su paso por otras firmas donde adquirió una sólida base jurídica, se incorpora a Administrativando Abogados, participando en la defensa de todo tipo de expedientes sobre derecho administrativo.

Entre otras materias, interviene en procedimientos relacionados con derecho de aguas, funcionarios, responsabilidad patrimonial, sanciones administrativas, contratación pública , urbanismo y recursos contenciosos administrativos de toda índole.

Además de asesorar a empresas nacionales e internacionales, participa en la defensa de infinidad de Administraciones y Organismos Públicos. 

Asimismo, se ha ocupado del diseño y elaboración de diferentes jornadas docentes sobre Derecho Administrativo en la escuela de formación Administrativando Business School.

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Abogado

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Asimismo, cuenta con experiencia en la resolución de consultas a entidades públicas y privadas, participando en la elaboración de informes  y dictámenes jurídicos de importante complejidad técnica.

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También participa en diferentes programas docentes en la escuela de formación Administrativando Business School.

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Tras obtener premio extraordinario a su paso por la Universidad de Córdoba y preparar las oposiciones a la carrera judicial y fiscal, se incorporó a Aguayo Abogados, como firma especialista en Derecho Administrativo (hoy integrada en Ejaso ETL Global). Posteriormente, formó parte del equipo de Garrigues. 

Fruto de su dilatada experiencia profesional de más de diez años, participa en la orientación y defensa de aquéllos procedimientos administrativos y contenciosos – administrativos de especial dificultad técnica, tanto a nivel nacional como internacional. Asimismo, es especialista en abordar recursos de casación contenciosos – administrativos, de amparo ante el Tribunal Constitucional e impugnaciones ante instancias supranacionales como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Igualmente, ha intervenido en procedimientos contenciosos – administrativos de máxima relevancia social como el Caso Alvia o la impugnación de la licitación de compra centralizada de Equipos de Protección Individual por parte de la Comunidad de Madrid, entre otros muchos.

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Asociada

Tras preparar las oposiciones a la carrera judicial y fiscal, se incorporó al Departamento de Derecho Administrativo de la conocida firma Sanguino Abogados.

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Igualmente, interviene de forma regular ante la jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo en todas sus instancias. 

Asimismo, compagina su labor como docente impartiendo puntualmente máster class sobre derecho público en la Universidad Loyola Andalucía

También ha asumido la dirección y orientación de diferentes cursos de experto en Derecho Administrativo, principalmente en las materias de responsabilidad patrimonial, expropiación forzosa y contencioso – administrativo. 

Ostenta el cargo de coordinadora académica en Administrativando Business School.

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Director

Es profesor en Derecho Administrativo y contratación pública en el Instituto Superior de Derecho y Economía de Madrid.

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Recientemente ha intervenido como coautor en el «Manual sobre el Contrato Menor», publicado por la Editorial Aranzadi. 

Asimismo, imparte jornadas docentes en la Sección de Derecho Administrativo de Economist & Jurist y Administrativando Abogados. Entre otros eventos, conviene destacar la formación sobre la posible nulidad de las sanciones administrativas impuestas durante los estados de alarma a consecuencia de la Covid-19. 

Ha defendido todo tipo de procedimientos de Derecho Administrativo y Contencioso – Administrativo y ante cualquier instancia.

Ostenta el cargo de director ejecutivo en Administrativando Business School.

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