I. Breves pinceladas sobre los actos anulables
Tal y como se desprende del artículo 103.1 de la Constitución Española, la actuación de la Administración se encuentra al servicio de los intereses generales y debe producirse “…con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”, lo que quiere decir, que la actuación de la Administración depende del cumplimiento de normas previstas en el ordenamiento jurídico, cuyo acatamiento dependerá la validez y ejecutividad de sus actos.
Esta actuación se pone de manifiesto a través de actos administrativos, dictados por las Administraciones Públicas u otro órgano del poder público en el ejercicio de potestades administrativas, a través de los cuales se impone una decisión, ya sea resolutoria o de trámite, declarativa, ejecutiva, o consultiva, sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos públicos o privados, todo ello bajo el control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Estos actos administrativos se han de producir por el órgano competente en atención a los requisitos y al respectivo procedimiento legalmente establecido, tal como lo prevé el artículo 34 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
En tal sentido, en el caso en el que los actos de la Administración se dicten sin observar los requisitos legales y el procedimiento establecido, se atisba un incumplimiento del ordenamiento jurídico que atenta contra la validez del propio acto administrativo, y que, en proporción a la gravedad de aquel incumplimiento y la mayor o menor afectación a sus elementos esenciales, pudiera llegar a generar su nulidad radical o de pleno derecho.
En sintonía con lo mencionado anteriormente, y aplicando la teoría de las nulidades o de la invalidez de los actos administrativos, se puede afirmar la existencia de dos grandes categorías:
(i) La primera de ellas que hace referencia a la nulidad absoluta o actos nulos de pleno derecho.
(ii) La segunda, referida a la nulidad relativa o actos anulables, cuyo régimen jurídico se encuentra previsto en el artículo 48 de LPACAP, y sobre el cual versará principalmente el análisis contenido en el presente artículo.
II. ¿Qué son los actos anulables?
Se entiende por actos anulables, de conformidad con lo previsto en el artículo 48 de la LPACAP, aquellos actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, pero cuya infracción solo generaría la nulidad relativa o la anulabilidad del acto administrativo.
Asimismo, la referida norma establece que el defecto de forma únicamente determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados y, por otro lado, que la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.
Visto de ese modo, los actos anulables se originan cuando el acto administrativo dictado infringe el ordenamiento jurídico, no reúne los requisitos formales que son indispensables para alcanzar su fin, causa indefensión de los interesados, o son realizados fuera del tiempo establecido para ello. En conclusión, se consideran actos anulables, aquellos en los cuales concurre cualquier vicio o defecto que no puedan ser incluidos en uno de los supuestos tasados previstos en el artículo 48 de la LPACAP.
III. ¿Cuándo y cuáles son las causas que originan los actos anulables?
La anulabilidad de los actos administrativos se origina desde el momento en el cual son dictados infringiendo los requisitos previstos en la ley, para su procedencia.
En ese sentido, la LPACAP, establece cuáles son los supuestos que se constituyen como infracciones al ordenamiento jurídico, en los que pueden incurrir las Administraciones Públicas al momento de dictar sus actos, ya sean estas infracciones constitutivas de nulidad de pleno derecho o de anulabilidad o irregularidades no invalidantes.
Se consideran como supuestos que originan los actos anulables, los que se desprenden del artículo 48 de la LPACAP, a saber:
(i) Infracción del ordenamiento jurídico.
(ii) Defecto de forma, cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados.
(iii) Actuaciones administrativas fuera del plazo.
En cuanto a los supuestos antes mencionados, los vicios de forma son los que de manera habitual conducen mayormente a los actos anulables, no obstante, además, es necesario que concurran las circunstancias de que el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o que, en su caso, de lugar a indefensión de los interesados.
IV. Autoridad competente para declarar los actos anulables
El órgano competente para la declaración de anulabilidad es la propia Administración Pública. No obstante, en aquellos supuestos de actos anulables, que hayan generado efectos favorables para el interesado, la Administración debe declarar previamente la lesividad para el interés público de su propio acto e impugnarlo ante el orden contencioso-administrativo, quién será el órgano que finalmente declare la anulabilidad, o no, del acto; tal como lo establece el artículo 107 de la LPACAP, en los términos siguientes:
“Las Administraciones Públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 48, previa su declaración de lesividad para el interés público. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el artículo 82.”
V. Efectos de los actos anulables
Los actos anulables producen efectos hasta que el órgano competente declare su anulación, momento en el cual el acto administrativo en cuestión deja de tener eficacia. La regulación de los efectos o consecuencias de la anulabilidad se efectúa sobre la base de:
(i) La disponibilidad para el propio afectado por el acto de la decisión de hacer valer o no la anulabilidad. Si no actúa, el acto administrativo sigue produciendo efectos.
(ii) El segundo elemento es la consideración de las infracciones que dan lugar a la anulabilidad como vicios convalidables o subsanables, lo que trae como consecuencia que puedan dictarse actos posteriores que subsanen los vicios originarios, o considerar que la subsanación se produce por el mero transcurso del tiempo si no se han utilizado en los plazos determinados por las leyes, los recursos y medios impugnatorios oportunos.
VI. Convalidación, conservación y conversión de los actos anulables
La convalidación, conservación y conversión de los actos anulables se encuentran reguladas en los artículos que van del 49 al 52 de la LPACAP, en los términos siguientes:
(i) En cuanto a los límites de la extensión de la anulabilidad de los actos, conlleva a que la anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero. La anulabilidad parcial del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla que presente irregularidades, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.
(ii) Por lo que respecta a la conversión de los actos anulables previsto en el artículo 50 de la LPACAP, es la que se encuentra referido a los actos anulables que contengan los elementos constitutivos de otro distinto produciendo los efectos de éste.
(iii) En cuanto a la conservación de los actos, se observa que el artículo 51 de la LPACAP, prevé que: “El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción”.
(iv) En lo que refiere a la convalidación, la Administración, podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. Este acto de convalidación producirá efectos desde la fecha que se dicte y no tiene carácter retroactivo, salvo que se den los supuestos excepcionales del artículo 39.3 de la LPACAP, en los que puede reconocerse la retroactividad.
(v) Cabe destacar que las convalidaciones de actos anulables se producen normalmente por el órgano autor del acto y consisten en la adopción de un nuevo acto expreso que subsana los vicios en que ha incurrido el anterior. No obstante, si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto original. Mientras que si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado mediante el otorgamiento de ésta por el órgano que sea competente.
VII. Aspectos que diferencian los actos nulos de pleno derecho con los actos anulables
La LPACAP, no regula exclusivamente los actos anulables, sino que además regula los actos nulos de pleno derecho, por lo que resulta de importancia establecer algunos aspectos que los diferencian.
Se observa, que cuando un acto se encuentra viciado de pleno derecho, se entiende nulo desde su origen, por lo tanto, se presume que no produjo efectos jurídicos válidos, por la falta de alguno de los requisitos esenciales, como puede ser el consentimiento, o que hayan sido dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio; por lo que su declaración tendrá efectos ex tunc desde que se dictó.
Por otro lado, los actos anulables, solo tienen un vicio que los invalida; por lo tanto, aunque se cumplan todos los requisitos esenciales para realizarlo, existe una irregularidad, como puede ser un error en la forma que pudiera generar su anulabilidad. Se trata de errores que se pueden enmendar, por lo que, a diferencia de los actos nulos, los actos anulables, una vez subsanado el vicio, sí podrían continuar produciendo efectos. Y en el caso se declare su revocación, ésta tendría efectos ex nunc, esto es, desde la fecha en que se produce la anulación
