I. Consideraciones previas
Las licencias urbanísticas son actos administrativos de autorización, en virtud de los cuales la Administración competente en materia urbanística realiza un control de la legalidad con carácter previo sobre el uso del suelo o cualquier transformación urbanística proyectada por el promotor.
A mayor abundamiento, podemos señalar que Las licencias urbanísticas son actos reglados que se limitan a controlar y verificar la legalidad del contenido de la licencia solicitada en base al proyecto presentado para con la legislación urbanística aplicable. Esto supone que todos los requisitos que deben cumplir para poder conceder la licencia, se encuentran perfectamente preestablecidos en la legislación aplicable, y si se cumplen debe concederse no quedando al arbitrio y discrecionalidad de la Administración competente.
En cuanto al Organismo con capacidad para el otorgamiento de las licencias en materia urbanística, resulta ser la Administración Local, es decir, los Ayuntamientos. Sin embargo, lo anterior no imposibilita que la legislación exija, para ciertos casos, la intervención de otras Administraciones Públicas sectoriales como pueden ser las confederaciones hidrográficas, las Administraciones sobre Patrimonio Histórico, Fomento, Medio Ambiente, por ejemplo y entre otras.
II. Características de las licencias urbanísticas
Teniendo de referencia la definición anterior de licencia urbanística, podemos destacar las siguientes características:
- Tienen carácter obligatorio. Cualquier actuación urbanística que se realice, necesita ser aprobada por la Administración. En caso de no ser así, se estaría actuando fuera de la legalidad y sería susceptible de sanción y de restablecimiento (demolición).
- El control es reglado, es decir, el otorgamiento o la denegación de la licencia urbanística se realiza en función del ordenamiento urbanístico. La concesión de la licencia debe realizarse tras la verificación de la adecuación de la actuación urbanística a la legislación estatal, autonómica y/o local aplicable.
- La licencia urbanística realiza un control con carácter previo a la realización de la actuación urbanística que se desee realizar.
- Carácter real de las licencias urbanística deviene de que lo que se controla es la actuación urbanística sin tener en cuenta las cualidades personales.
- La licencia urbanística tiene efectos declarativos, y no constitutivos; con su otorgamiento, no se concede un nuevo derecho sino que se declara un derecho preexistente otorgado por la ley o planeamiento. Es decir, el titulo del derecho a edificar sobre un terreno no reside en la licencia que se otorga, sino en la legislación urbanística y planeamiento aplicable.
- Como acto administrativo que es, deber ser motivado. Es por ello que la denegación de la licencia tiene que estar debidamente fundamentada. De lo contrario, nos situaríamos en el terreno de la arbitrariedad.
- Las licencias urbanísticas no se confieren por las características del solicitante, por lo que se permite la posibilidad de transmitirlas.
- Su otorgamiento puede estar sujeto al pago de una tasa aprobada por la propia administración local a través de la correspondiente ordenanza fiscal.
- El silencio administrativo en el caso de otorgamiento de licencias urbanísticas deberá entenderse, en términos generales, con efecto desestimatorio.
III. ¿Qué actuaciones urbanísticas están sujetas a licencia urbanística?
Se encuentran sujetas a licencias urbanísticas todas aquellas actuaciones a las que, entre otra normativa, hace referencia el artículo 1 del Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, por el que se establece el Reglamento de disciplina urbanística, y cuyo contenido ha sido mantenido, en buena parte en la legislación autonómica.
Es por ello que, en términos generales y entre otras, se encuentran sujetas al otorgamiento de licencia urbanística:
- Las actuaciones de parcelaciones urbanas. Es decir, se deberá solicitar licencia urbanística cuando se pretenda segregar un terreno en dos o más partes para realizar posteriormente alguna transformación urbanística.
- Las obras de nueva planta.
- Las modificaciones de estructura que se realicen sobre edificaciones ya existentes.
- La primera ocupación de los edificios así como la modificación de uso de éstos.
- La demolición de construcciones requerirá de licencia urbanística salvo que cuenten con declaración de ruina inminente.
- Poda de árboles que se encuentren integrados en una masa de terrenos sujetos a un plan de ordenación.
- Los movimientos de tierras como pueden ser excavaciones, terraplenado, etc.
- Las obras cuya finalidad sea la instalación de servicios de carácter público.
- La implantación de actividades económicas como bares, restaurantes, panaderías, ocio, negocios de todo tipo, etc.
- Las obras y usos con carácter provisional.
Además de las anteriores actuaciones, también son objeto de licencias urbanísticas todos aquellos actos que señalen los planes, normas u ordenanzas municipales.
IV. Actuaciones urbanísticas no sujetas a licencia urbanística
En contraposición de lo establecido en el epígrafe anterior, existen ciertas actuaciones urbanísticas que generalmente no se encuentran sujetas al otorgamiento previo de una licencia urbanística.
En relación a las actuaciones urbanísticas exentas de control previo, podríamos señalar en términos generales y con carácter meramente enunciativo, las que siguen:
- Las obras públicas, construcciones e instalaciones que se encuentren específicamente exentas por la legislación sectorial aplicable.
- Las obras de urbanización que se encuentren recogidas en un proyecto debidamente aprobado, puesto que el plan o proyecto ya se ha sometido al control de la Administración.
- Todas aquellas actuaciones de reparcelación, agrupación, segregación, modificación u otras de división de fincas que, al igual que sucedía en el supuesto anterior, se encuentren amparados por un proyecto de reparcelación debidamente aprobado por la administración competente.
- Las actuaciones que se encuentren sustentadas en alguna orden de ejecución municipal.
- Todas aquellas actuaciones urbanísticas cuyo promotor sea la propia administración municipal. En estos casos, el acuerdo municipal que apruebe las actuaciones urbanísticas servirá de licencia urbanística.
- Las obras o construcciones menores que se realicen para sustituir acabados interiores de viviendas o locales, reparaciones puntuales, alicatados, renovaciones de instalaciones eléctricas, cornisas, salientes, solados u otras similares no requieren el otorgamiento de una licencia urbanística. Sin embargo, sí deberán contar con las autorizaciones necesarias para la recogida de residuos o la ocupación de la vía pública si fuera necesario, de conformidad con lo establecido en la legislación local aplicable.
V. La tramitación de las licencias urbanísticas
En cuanto al órgano competente para la tramitación y otorgamiento de las licencias, establece el artículo 21 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Legal que corresponde al Alcalde, salvo que alguna legislación sectorial atribuya la competencia al Pleno o a la Junta de Gobierno.
La regla general anterior, no es aplicable cuando se trata de municipios de gran población, en dicho caso, la competencia corresponde a la Junta de Gobierno Local.
En cuanto al procedimiento de tramitación de una licencia urbanística, este debe ser iniciado a instancia de parte de la persona interesada de acuerdo con lo establecido en el artículo 54 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
La solicitud anterior deberá ir acompañada de la documentación que, en cada caso, la legislación aplicable requiera. Normalmente, y con carácter general, la solicitud debe ir acompañada del proyecto técnico, el estudio de seguridad y salud en la obras de construcción, y todos aquellos parciales o complementarios que se requieran.
Una vez se haya registrado la solicitud de la licencia urbanística junto con la documentación técnica, da comienzo la fase de instrucción del procedimiento, que será cuando se soliciten los informes técnicos y jurídicos.
Por último, una vez finalizada la fase de instrucción, se emite la propuesta de resolución y se eleva el expediente al órgano competente para la resolución. El plazo para resolver y notificar sobre la licencia urbanística, varía en función de la normativa autonómica aplicable.
VI. Comunicaciones previas y declaraciones responsables
La legislación de ciertas Comunidades Autónomas y de ciertas entidades locales, ha aminorado la exigencia del otorgamiento de licencia urbanística y se ha sustituido por otros medios como las declaraciones responsables y las comunicaciones previas.
VII. Silencio administrativo y licencias urbanísticas
La cuestión del silencio administrativo en los procedimientos de otorgamiento de licencias urbanísticas ha sido una cuestión de profundo debate.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 24 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la falta de resolución expresa de la Administración en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, será siempre positivo. La regla general anterior contempla una excepción: aquellos supuestos en los que una Ley establezca expresamente lo contrario.
En materia urbanística, el artículo 11.4 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, establece que no podrán entenderse por silencio administrativo facultades o derechos que vayan en contra de lo establecido en la ordenación territorial. Asimismo, el artículo 11.4 establece una serie de supuestos en los que el silencio administrativo debía de considerarse negativo.
Sin embargo, el precepto anterior que preveía el silencio administrativo negativo expreso para determinadas actuaciones urbanísticas, fue declarado parcialmente inconstitucional por la Sentencia del Tribunal Constitucional 143/2017, de 14 de diciembre, e instauró un nuevo régimen en función del tipo de licencia de la que se trate y de la situación del suelo en el que se solicite la misma.
En ese sentido, se mantiene el silencio negativo pero no de manera general. De esta manera se mantiene para los casos a implantar actividades y usos en suelo rural cuya transformación urbanística no esté prevista o permitida, construcción e implantación de instalaciones y en la ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares; no procediendo ahora el silencio negativo en caso de parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación; ni ante la tala de masa arbórea o de vegetación arbustiva, salvo se aplique la legislación de protección del dominio público. Mientras que se declara conformes a la Constitución determinados incisos de preceptos de la Ley 8/2013, de 26 de junio: tales como la «construcción e implantación de instalaciones» del artículo 9.8 b/ y c/ TRLS 2/2008, de 20 de junio y los mismos incisos del artículo 11.4 b/ y c/ TRLSRU/2015.
En conclusión, podemos afirmar a día de hoy que nos encontramos con un marco legislativo ciertamente confuso en lo relativo al silencio administrativo en los procedimientos de concesión de licencias urbanísticas, debiendo de analizar de forma escrupulosa cada supuesto en cuestión.
