Mar 4

La inviolabilidad del domicilio en derecho administrativo

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El artículo 18 de nuestra Carta Magna, en su apartado segundo, establece expresamente:

El domicilio es inviolable. Ninguna entrada o registro podrá hacerse en él sin consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito”.

Asimismo, y por lo que se refiere a la ejecución de actos administrativos, el artículo 100.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), señala:

“Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran la autorización de su titular, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial”.

A mayor abundamiento, artículo 8.6 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso – administrativa (LRJCA):

“Conocerán también los Juzgados de lo Contencioso – Administrativos de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración Pública”.

A mayor abundamiento, la Sentencia 390/2010, de 25 de marzo de 2010, dictada en el recurso 1920/2009, por parte del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso – Administrativo, en aplicación de los precedentes artículos, establece en su Fundamento de Derecho Tercero, párrafo 6º, establece lo que sigue:

Ahora bien, la actuación de la Administración debe respetar los derechos fundamentales (lo que ya se reconocía por el art. 108 LRJAP y PAC (LA LEY 3279/1992) de 1956 -anterior a la CE-).

Y, en consecuencia, cuando la ejecución forzosa realizada en un procedimiento administrativo por la Administración, en virtud de la llamada autotutela de ejecutar sus propias decisiones, requiere la entrada o el registro en el domicilio de una persona entra en colisión el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio reconocido en el art.18 CE (LA LEY 2500/1978) con la potestad de la Administración de autotutela o de ejecución de sus propios actos, por lo que para llevarla a cabo no basta el título que ordena la ejecución sino que es preciso dar cumplimiento a los requisitos del art. 18 CE (LA LEY 2500/1978) , y en consecuencia a falta de consentimiento del titular se precisa resolución judicial que autorice la entrada en domicilio (STC 2ª S 17-02-84, núm. 22/1984).

Esta necesidad de autorización judicial a las Administraciones Públicas para entrar en el domicilio del afectado para la ejecución de los actos administrativos en los casos de ausencia del consentimiento del interesado, que hoy viene consagrada con carácter general en el art. 96.3 LRJAP y PAC (LA LEY 3279/1992), y que aparece igualmente recogida en otros textos legales, así como en el art. 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (LA LEY 16/1950), siendo igualmente reconocida por doctrina y jurisprudencia, y que no puede ser excepcionada, se fundamenta en la necesidad de protección preventiva del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio ( STC núm. 160/1991 (LA LEY 1771-TC/1991) ), derecho fundamental a la inviolabilidad de domicilio (…)”.

Por tanto, sentado cuanto antecede, se colige claramente, que para que la Administración pueda entrar en un domicilio (en su sentido más amplio, tal y como analizaremos seguidamente), precisa bien del consentimiento de su titular, bien de la correspondiente autorización judicial.

¿Qué hemos de entender por “domicilio que debe de ser considerado inviolable”?.

Nos ilustra al respecto, la Sentencia 69/1999, de 26 de abril, del Tribunal Constitucional, al declarar que:

“2. Respecto al concepto de domicilio y a los titulares del derecho a su inviolabilidad ha de tenerse presente que no todo local sobre cuyo acceso posee poder de disposición su titular debe ser considerado como domicilio a los fines de la protección que el art. 18.2 CE garantiza [SSTC 149/1991, fundamento jurídico 6º y 76/1992, fundamento jurídico 3º b), así como, respecto a distintos locales, los AATC 272/1985, 349/1988, 171/1989, 198/1991, 58/1992, 223/1993 y 333/1993] . Y la razón que impide esta extensión es que el derecho fundamental aquí considerado no puede confundirse con la protección de la propiedad de los inmuebles ni de otras titularidades reales u obligacionales relativas a dichos bienes que puedan otorgar una facultad de exclusión de los terceros.

De otra parte, tampoco existe una plena correlación entre el concepto legal de domicilio de las personas jurídicas en el presente caso el establecido por la legislación mercantil, con el del domicilio constitucionalmente protegido, ya que éste es un concepto «de mayor amplitud que el concepto jurídico privado o jurídico administrativo»(SSTC 22/1984 fundamentos 2º y 5º, 160/199, fundamento jurídico 8º, y 50/1995, fundamento jurídico 5º , entre otras).

En lo que respecta a la titularidad del derecho que el art. 18.2 CE reconoce, necesariamente hemos de partir de la STC 137/1985, ampliamente citada tanto en la demanda de amparo como en las alegaciones del Ministerio Fiscal. Decisión en la que hemos declarado que la Constitución, «al establecer el derecho a la inviolabilidad del domicilio, no lo circunscribe a las personas físicas, siendo pues extensivo o predicable igualmente de las personas jurídicas» (en el mismo sentido, SSTC 144/1987 y 64/1988. Si bien esta afirmación de principio se ha hecho no sin matizaciones relevantes, entre ellas la consideración de la «naturaleza y especialidad de fines» de dichas personas (STC 137/1985, fundamento jurídico 5º ).

Tal afirmación no implica, pues, que el mencionado derecho fundamental tenga un contenido enteramente idéntico con el que se predica de las personas físicas. Basta reparar, en efecto, que, respecto a éstas, el domicilio constitucionalmente protegido, en cuanto morada o habitación de la persona, entraña una estrecha vinculación con su ámbito de intimidad, como hemos declarado desde la STC 22/1984, fundamento jurídico 5º (asimismo, SSTC 160/1991 y 50/1995, entre otras); pues lo que se protege no es sólo un espacio físico sino también lo que en él hay de emanación de una persona física y de su esfera privada (STC 22/1984 y ATC 171/1989), lo que indudablemente no concurre en el caso de las personas jurídicas. Aunque no es menos cierto, sin embargo, que éstas también son titulares de ciertos espacios que, por la actividad que en ellos se lleva a cabo, requieren una protección frente a la intromisión ajena.

Por tanto, cabe entender que el núcleo esencial del domicilio constitucionalmente protegido es el domicilio en cuanto morada de las personas físicas y reducto último de su intimidad personal y familiar. Si bien existen otros ámbitos que gozan de una intensidad menor de protección, como ocurre en el caso de las personas jurídicas, precisamente por faltar esa estrecha vinculación con un ámbito de intimidad en su sentido originario; esto es, el referido a la vida personal y familiar, sólo predicable de las personas físicas. De suerte que, en atención a la naturaleza y la especificidad de los fines de los entes aquí considerados, ha de entenderse que en este ámbito la protección constitucional del domicilio de las personas jurídicas y, en lo que aquí importa, de las sociedades mercantiles, sólo se extiende a los espacios físicos que son indispensables para que puedan desarrollar su actividad sin intromisiones ajenas, por constituir el centro de dirección de la sociedad o de un establecimiento dependiente de la misma o servir a la custodia de los documentos u otros soportes de la vida diaria de la sociedad o de su establecimiento que quedan reservados al conocimiento de terceros”.