Expedientes administrativos sancionadores: algunas cuestiones sobre su procedimiento

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Descendiendo a la esencia, ¿Qué es un expediente administrativo sancionador?

Recordemos que un expediente administrativo sancionador es un procedimiento en el que la Administración ejercita su potestad sancionadora resolviendo, en caso de comisión de alguna de las infracciones tipificadas, la imposición de la sanción correspondiente.

La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, correspondiendo dicha potestad a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario.

Regulación

Los expedientes administrativos sancionadores, se encuentran regulados en el Título IV, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común del las Administraciones Públicas (LPAC), en el cual se regulan las bases del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora. Lo anterior, en concordancia con lo dispuesto en el Capítulo III, del Título Preliminar, de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen jurídico del sector Público (LRJSP), en el cual se establecen los principios de la potestad sancionadora, siendo estos: el principio de legalidad, irretroactividad, tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad, prescripción y el denominado principio ne bis in ídem.

Asimismo, hemos de acudir a la normativa sectorial de aplicación.

Garantías del procedimiento sancionador

El artículo 53 de la LPAC establece los derechos de los interesados, entre los cuales, además de los estipulados en su apartado primero (tales como el conocer el estado de los procedimientos en los que éstos son parte, no presentar documentos originales, formular alegaciones, entre otros), en el caso de procedimientos administrativos sancionadores, los presuntos responsables tendrán derecho a:

  1. Ser notificados de los hechos que se les imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.
  2. La presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

Procedimiento sancionador

  • Inicio

Las actuaciones previas en el procedimiento sancionador se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar el inicio del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.

De tal forma, en esta clase de procedimientos, el inicio puede darse ya sea, como consecuencia de orden superior, o bien, por la petición razonada de otros órganos. En ambos casos, tanto la orden como la petición expresarán:

  • La persona o personas presuntamente responsables.
  • Las conductas o hechos que pudieran constituir infracción administrativa y su tipificación.
  • El lugar, la fecha, fechas o período de tiempo continuado en que los hechos se produjeron.

Dicho lo anterior, estos procedimientos se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente -estableciendo la oportuna separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos-.

  • Requisitos de incoación

Para que opere la incoación del procedimiento, el acuerdo de iniciación se comunicará al instructor del procedimiento, con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará a los interesados (entendiendo en todo caso por tal al inculpado).

El acuerdo de iniciación deberá contener:

  1. Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
  2. Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder.
  3. Identificación del instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento.
  4. Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad.
  5. Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador.
  6. Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio.
  • Instrucción del procedimiento

Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio y a través de medios electrónicos, por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.

Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC).

De tal forma, en los procedimientos de carácter sancionador, los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.

Amén de lo anterior, y a efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por las disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos. Sin embargo, éstos serán facultativos y no vinculantes salvo disposición expresa en contrario.

En lo referente a la audiencia a los interesados, deberá de llevarse a cabo en un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

  • Terminación

Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.

Por ende, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario, pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable -en cualquier momento anterior a la resolución- implicará la terminación del procedimiento (salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción).

  • Resolución

La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas de éste.

En el caso de procedimientos de carácter sancionador, una vez concluida la instrucción del procedimiento, el órgano instructor formulará una propuesta de resolución que deberá ser notificada a los interesados.

La propuesta de resolución deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes.

Así, en la propuesta de resolución se fijarán de forma motivada:

  • Los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica.
  • La determinación de la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga.
  • La valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado.

Aunado a lo anterior, la resolución incluirá la valoración de las pruebas practicadas, fijarán los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad.

En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica. De tal manera, la resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa.

Ahora bien, cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa.

En este supuesto, la suspensión cautelar finalizará:

  1. Cuando haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso administrativo.
  2. Cuando habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo:
  • No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada.
  • El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en los términos previstos en ella.

Para el caso de que las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a las Administraciones y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no hubiera quedado determinada en el expediente, se fijará mediante un procedimiento complementario, cuya resolución será inmediatamente ejecutiva y pondrá fin a la vía administrativa.

Por último, debemos recordar que, en los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciéndose la caducidad en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras.

  • Tramitación simplificada

En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora, se podrá adoptar la tramitación simplificada del procedimiento cuando el órgano competente para iniciar el procedimiento considere que, de acuerdo con lo previsto en su normativa reguladora, existen elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve, sin que quepa la oposición expresa por parte del interesado.

  • Ejecutoriedad

Aunque los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se prevén, en principio, como inmediatamente ejecutivos, cuando se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora esto no será así, si es que cabe algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición y se solicita la correspondiente suspensión.

 

 

 

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