Procedimiento administrativo: concepto, estructura, fases

I. Notas introductorias sobre el procedimiento administrativo

En el presente artículo nos vamos a centrar en el procedimiento administrativo como medio o cauce a través del que se canaliza la expresión de la voluntad de la Administración, la cual viene a servir de garantía de los derechos de los ciudadanos y del propio interés público. Sin lugar a dudas, seguir el iter determinado en la norma en cuestión, arroja seguridad jurídica.

Teniendo en cuenta que el seguimiento del procedimiento administrativo es un requisito esencial de validez de los actos administrativos, vamos a adentrarnos en las distintas fases y requisitos formales que el procedimiento administrativo debe tener para alcanzar su fin y no caer en causa de anulabilidad o nulidad de pleno derecho, de acuerdo con lo establecido en los artículos 47 y 48 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, “Ley del Procedimiento Administrativo Común” o “LPAC”).

En el presente artículo se van a analizar las diferentes fases del procedimiento administrativo, que como veremos, son: la iniciación, la instrucción y la finalización, haciendo hincapié en las cuestiones más relevantes.

II. Fases del procedimiento administrativo 

Tal y como hemos mencionado, el procedimiento administrativo, como conjunto ordenado de trámites, puede dividirse en tres grandes fases: iniciación, instrucción y finalización. Las mismas se encuentran expresamente reguladas a lo largo del título IV de la meritada Ley del Procedimiento Administrativo Común.

III. Iniciación del procedimiento administrativo

El procedimiento administrativo se puede iniciar bien de oficio por la Administración o a instancia de cualquier interesado. En el primero de los supuestos, es la propia Administración Pública la que promueve el procedimiento administrativo, mientras que, en el segundo, es el interesado el que insta la actuación de la administración y solicita la iniciación del procedimiento.

(i) Actuaciones previas.

Debemos destacar que el órgano competente podrá abrir un periodo de informaciones o actuaciones previas tendentes a determinar si concurren circunstancias que justifiquen la incoación del procedimiento. En el caso del procedimiento administrativo de carácter sancionador, esta fase de actuaciones previas debe ser realizada por órganos de investigación, averiguación e inspección puesto que la finalidad de la misma es determinar con precisión los hechos susceptibles de iniciar el procedimiento, identificar a los supuestos responsables y las circunstancias relevantes que pudieran concurrir.

Las informaciones o actuaciones previas no deben ser confundidas con las medidas provisionales cuya finalidad es asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, ni las cuestiones incidentales que se vayan suscitando durante el procedimiento ni con las actuaciones complementarias que pudieran ordenarse para completar la instrucción del procedimiento sancionador.

Por último es importante puntualizar que, tal y como ha venido confirmando la jurisprudencia del Tribunal Supremo, el tiempo que duren las actuaciones previas a la incoación del procedimiento administrativo no computan en el espacio temporal que tiene la Administración para resolver los procedimientos sancionadores o de gravamen. No obstante, el periodo anterior al acuerdo de iniciación del procedimiento debe ser forzosamente breve y no encubrir una forma artificiosa y fraudulenta la realización de actos de instrucción y encubrir y reducir la duración del propio expediente posterior.

(ii) Iniciación de oficio del procedimiento administrativo.

Tal y como hemos mencionado anteriormente, la iniciación de oficio del procedimiento administrativo tiene lugar cuando la Administración Pública decide por sí misma su incoación sin que sea necesaria la solicitud por parte de un interesado.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 58 de la LPAC, los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo expreso del órgano competente, bien por su propia iniciativa, como consecuencia de una orden de un órgano jerárquicamente superior, a petición motivada de otro órgano o por denuncia.

En el caso de la denuncia, la persona que la haya presentado no obtiene la condición de interesado automáticamente, sino que queda, en principio, fuera del procedimiento. Esto no excluye que, posteriormente, pueda personarse y participar en el mismo si reúne los requisitos establecidos para poderle ser reconocida tal condición.

(iii) Iniciación a instancia del interesado.

El procedimiento administrativo puede ser iniciado por solicitud de persona interesada, de acuerdo con lo recogido en el artículo 4 de la LPAC, la cual tiene capacidad de obrar plena.

Dicha solicitud, además del contenido obligatorio establecido en el artículo 66 de la LPAC, deberá expresar la petición de medidas provisionales o la proposición de prueba en caso de que así lo creyera conveniente el interesado.

IV. Fase de instrucción del procedimiento administrativo

La fase de instrucción del procedimiento administrativo es aquella donde se investigan los hechos objeto del procedimiento. En otras palabras, esta fase comprende todas las actuaciones necesarias para proporcionar al órgano decisor los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolución.

De acuerdo con el principio de oficialidad, los actos de instrucción se realizan de oficio por parte del órgano encargado de la tramitación del procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, los interesados podrán proponer aquellas actuaciones que requieran de su intervención o sean trámites establecidos, legal o reglamentariamente.

La Ley del Procedimiento Administrativo Común incluye dentro de la fase de instrucción: las alegaciones, la prueba, los informes, la audiencia de los interesados y la información pública.

En este sentido, resultan especialmente relevantes:

(i) La aportación de pruebas, siempre que sean admisibles en Derecho, que permita comprobar los hechos en los que se basa la resolución. En concordancia con el principio de oficialidad, la Administración estará obligada a abrir un periodo de prueba cuando no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del propio procedimiento así lo exija. Asimismo, el interesado podrá proponer las pruebas que considere oportunas, solo pudiendo rechazarlas el órgano instructor cuando sean manifiestamente improcedentes.

(ii) En esta fase también se procederá a la solicitud de todos aquellos informes, facultativos o preceptivos que sean necesarios.

(iii) La participación de los interesados en el procedimiento mediante la presentación de alegaciones, proposición de actuaciones y pruebas, participación en los trámites de audiencia e información pública, todo ello gracias al principio de contradicción que impera en el procedimiento administrativo.

V. Fase de finalización del procedimiento administrativo

La terminación del procedimiento administrativo se regula en los artículos 84 al 95 de la tantas veces repetida Ley del Procedimiento Administrativo Común.

La doctrina suele diferenciar entre terminación normal y anormal del procedimiento. Se entiende que la terminación normal del procedimiento administrativo se produce con el dictamen de la resolución, mientras que los demás modos de finalización del mismo, se entienden como formas anormales de terminación.

El artículo 84 de la LPAC establece que podrán poner fin al procedimiento administrativo, la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en el que se basa la solicitud, la declaración de caducidad y la imposibilidad material de continuación por causas sobrevenidas.

El desistimiento y la renuncia son medios de terminación del procedimiento administrativo iniciado a solicitud del interesado. Ambos medios deben solicitarse expresamente, dejando constancia de la petición, debiendo la Administración admitirla y declarar el procedimiento por concluido.

En el caso de los procedimientos iniciados a instancia de parte, también se permite que éste se tenga por terminado por caducidad cuando ha sido paralizado por causa imputable al interesado, y la Administración le ha notificado que, transcurridos tres meses sin instar la continuación del procedimiento, se procede a acordar directamente la conclusión del mismo.

Por último, junto con estos medios de terminación mencionados, la Ley del Procedimiento Administrativo Común añade la terminación convencional, lo cual supone la celebración de acuerdos, pactos, convenios o contratos tanto con personas privadas como públicas. Dichos medios están sujetos a los siguientes límites:

(i) Que no contradigan al ordenamiento jurídico.

(ii) Que no versen sobre materias no susceptibles de transacción.

(iii) Que su objeto debe ser la satisfacción del interés público que tienen otorgado.

(iv) Que no alteren las competencias ni responsabilidades de los órganos, autoridades y funcionarios públicos en relación al funcionamiento de los servicios públicos.

VI. La ordenación y la ejecución de los procedimientos administrativos

Junto con las tres grandes fases del procedimiento administrativo analizadas anteriormente, la Ley del Procedimiento Administrativo Común incluye dos fases más: la de ordenación y la de ejecución.

(i) La fase de ordenación del procedimiento.

Esta fase comprende todas las normas y principios que se deben seguir para procurar el correcto desenvolvimiento del procedimiento hasta la resolución final del mismo. No podría considerarse una fase como tal, ya que los aspectos que comprende deben regir y estar presente durante todo el desarrollo del procedimiento administrativo.

La LPAC lo regula en sus artículos 70 a 74, y a grandes rasgos comprende, el principio de oficialidad, el principio de celeridad y la colaboración de los interesados en el procedimiento administrativo.

(ii) La fase de ejecución.

Una vez se ha obtenido la resolución administrativa del órgano competente, debe llevarse a cabo la ejecución de la misma. Los actos administrativos gozan de la cualidad de producir todos sus efectos contra la voluntad de los interesados. Esta virtualidad del acto administrativo lo diferencia claramente de los actos de carácter privado, que requieren del auxilio judicial para lograr el cumplimiento por parte del sujeto obligado.

Y ello, sin perjuicio de que los mismos puedan ser en todo caso revisados por los Tribunales de Justicia, orden de lo contencioso – administrativo.

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Adela Merino León

Abogada Senior

Tras su paso por otras firmas donde adquirió una sólida base jurídica, se incorpora a Administrativando Abogados, participando en la defensa de todo tipo de expedientes sobre derecho administrativo.

Entre otras materias, interviene en procedimientos relacionados con derecho de aguas, funcionarios, responsabilidad patrimonial, sanciones administrativas, contratación pública , urbanismo y recursos contenciosos administrativos de toda índole.

Además de asesorar a empresas nacionales e internacionales, participa en la defensa de infinidad de Administraciones y Organismos Públicos. 

Asimismo, se ha ocupado del diseño y elaboración de diferentes jornadas docentes sobre Derecho Administrativo en la escuela de formación Administrativando Business School.

Nuria Carrasco Sánchez

Directora Financiera y Relaciones Institucionales

Tras cursar Administración y Dirección de Empresas en la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales ETEA (actualmente, Loyola), durante más de veinte años de ejercicio profesional, ha asumido la dirección financiera y contable en compañías nacionales e internacionales dedicadas a diferentes sectores de actividad.

Asimismo, de forma simultánea, en buena parte de tales empresas, se ha ocupado de llevar a cabo funciones de representación institucional.

María José Amo Gago

Asociada Senior

Tras obtener premio extraordinario a su paso por la Universidad de Córdoba y preparar las oposiciones a la carrera judicial y fiscal, se incorporó a Aguayo Abogados, como firma especialista en Derecho Administrativo (hoy integrada en Ejaso ETL Global). Posteriormente, formó parte del equipo de Garrigues. 

Fruto de su dilatada experiencia profesional de más de diez años, participa en la orientación y defensa de aquéllos procedimientos administrativos y contenciosos – administrativos de especial dificultad técnica, tanto a nivel nacional como internacional. Asimismo, es especialista en abordar recursos de casación contenciosos – administrativos, de amparo ante el Tribunal Constitucional e impugnaciones ante instancias supranacionales como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Igualmente, ha intervenido en procedimientos contenciosos – administrativos de máxima relevancia social como el Caso Alvia o la impugnación de la licitación de compra centralizada de Equipos de Protección Individual por parte de la Comunidad de Madrid, entre otros muchos.

Ostenta el cargo de coordinadora de relaciones institucionales en Administrativando Business School.

Natalia Montero Pavón

Asociada

Tras preparar las oposiciones a la carrera judicial y fiscal, se incorporó al Departamento de Derecho Administrativo de la conocida firma Sanguino Abogados.

Defiende procedimientos de suma relevancia en la totalidad de áreas que configuran el Derecho Administrativo. Entre otras materias, es especialista en aguas, minas, medio ambiente, función pública, responsabilidad patrimonial, expropiación forzosa, contratación pública, urbanismo y procedimientos sancionadores. 

Igualmente, interviene de forma regular ante la jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo en todas sus instancias. 

Asimismo, compagina su labor como docente impartiendo puntualmente máster class sobre derecho público en la Universidad Loyola Andalucía

También ha asumido la dirección y orientación de diferentes cursos de experto en Derecho Administrativo, principalmente en las materias de responsabilidad patrimonial, expropiación forzosa y contencioso – administrativo. 

Ostenta el cargo de coordinadora académica en Administrativando Business School.

Antonio Pérez Valderrama

Director

Es profesor en Derecho Administrativo y contratación pública en el Instituto Superior de Derecho y Economía de Madrid.

Con anterioridad, ha formado parte de firmas jurídicas internacionales, como Martínez Echevarría & Rivera Abogados, con cargos de dirección en el Área de Derecho Administrativo

Recientemente ha intervenido como coautor en el «Manual sobre el Contrato Menor», publicado por la Editorial Aranzadi. 

Asimismo, imparte jornadas docentes en la Sección de Derecho Administrativo de Economist & Jurist y Administrativando Abogados. Entre otros eventos, conviene destacar la formación sobre la posible nulidad de las sanciones administrativas impuestas durante los estados de alarma a consecuencia de la Covid-19. 

Ha defendido todo tipo de procedimientos de Derecho Administrativo y Contencioso – Administrativo y ante cualquier instancia.

Ostenta el cargo de director ejecutivo en Administrativando Business School.

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