El “mobbing” en la Administración Pública

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 Notas introductorias

 

El término mobbing, en castellano, acoso laboral, más concretamente, acoso moral y psicológico en el trabajo, tiene incidencia tanto en el derecho penal como en el laboral, pues por ambas ramas del derecho se persiguen las conductas que engloban el concepto. No obstante, en este artículo enfocaremos la cuestión desde el punto de vista de la responsabilidad patrimonial del Estado, dejando de un lado la vía penal y la vía laboral.

Es decir, exigir a la Administración en cuestión, la correspondiente indemnización por no haber actuado y prevenido ante una situación de acoso laboral en el ámbito de su competencia.

En suma, nos basaremos en el estudio particular del acoso en el ámbito funcionarial, debido a la fuerte incidencia que tiene en el empleo público esta patología laboral.

 

Concepto de mobbing

 

El vocablo mobbing o acoso laboral, es definido por el diccionario de la Real Academia Española como “Acción encaminada a producir malestar, miedo o terror en una persona o grupo de personas respecto de su lugar de trabajo, que afecta a la dignidad de los trabajadores y a su derecho a la intimidad”.

Sin embargo, para una mayor comprensión del concepto, debe partirse de los criterios instaurados en la jurisprudencia y la doctrina social con relación al acoso. En el plano científico o doctrinal, es interesante traer a colación la definición de acoso propuesta por Heinz Leymann, según la cual el mobbing consiste en una cadena, durante un largo periodo de tiempo, de palabras y conductas hostiles, expresadas o manifestadas por una o varias personas hacia un tercero. También podemos destacar la definición propuesta por Marie France Hirigoyen, que puntualiza que el acoso moral en el trabajo es toda conducta abusiva (gestos, palabras, comportamientos, actitudes) que atenta, por su repetición o su sistematización, contra la dignidad o la integridad física o psicológica del trabajador, y que pone en peligro su empleo o degrada el ambiente de trabajo.

Así mismo, resulta interesante recordar la definición de acoso en el trabajo que se encuentra recogida en el Protocolo de Actuación Frente a Acoso Laboral en la Administración General del Estado, que señala que se entiende por tal:

“[…] La exposición a conductas de Violencia Psicológica intensa, dirigidas de forma reiterada y prolongada en el tiempo hacia una o más personas, por parte de otra/s que actúan frente a aquélla/s desde una posición de poder -no necesariamente jerárquica sino en términos psicológicos-, con el propósito o el efecto de crear un entorno hostil o humillante que perturbe la vida laboral de la víctima. Dicha violencia se da en el marco de una relación de trabajo, pero no responde a las necesidades de organización del mismo; suponiendo tanto un atentado a la dignidad de la persona, como un riesgo para su salud. En este contexto, para que una conducta pueda ser calificada de acoso psicológico o moral (mobbing), se requerirá que se cumplan todas las condiciones que se han subrayado en la definición”.

Como se desprende, pues, de esa doctrina, no todo acto contrario a derecho producido en la empresa o en el seno de una Administración Pública puede considerarse constitutivo de acoso, dado que se han de dar las condiciones adicionales a las que se ha hecho referencia.

Muestra de ello, es que en los diversos protocolos que al efecto se han venido elaborando en las diversas Administraciones Publicas, se contienen listados meramente enunciativos de conductas que constituyen acoso, junto con ejemplos de otras conductas que, aun siendo contrarias a derecho no se califican como tales. Por ejemplo, el protocolo de la Administración General del Estado señala como conductas que sí son acoso, entre otras:

Dejar al trabajador de forma continuada sin ocupación efectiva, o incomunicado, sin causa alguna que lo justifique; dictar órdenes de imposible cumplimiento con los medios que al trabajador se le asignan; ocupación en tareas inútiles o que no tienen valor productivo; acciones de represalia frente a trabajadores que han planteado quejas, denuncias o demandas frente a la organización, o frente a los que han colaborado con los reclamantes; insultar o menospreciar repetidamente a un trabajador, reprenderlo reiteradamente delante de otras personas, y difundir rumores falsos sobre su trabajo o vida privada.

Por el contrario, no se consideran en ese protocolo como conductas acosadoras las siguientes: Modificaciones sustanciales de condiciones de trabajo sin causa y sin seguir el procedimiento legalmente establecido; presiones para aumentar la jornada o realizar determinados trabajos; conductas despóticas dirigidas indiscriminadamente a varios trabajadores; conflictos durante las huelgas, protestas, etc; ofensas puntuales y sucesivas dirigidas por varios sujetos sin coordinación entre ellos; amonestaciones sin descalificar como consecuencia de no realizar correctamente el trabajo, y conflictos personales y sindicales. Lo que se trata de expresar, en suma, es que la conducta acosadora debe tener una cierta gravedad.

Por último, procede aludir a la definición de mobbing dada por el grupo de estudio de Violencia en el Trabajo de la Comisión Europea, pues la doctrina jurisprudencial suele citar esta definición, que se refiere al mobbing como:

«[…] el comportamiento negativo entre compañeros o entre superiores e inferiores jerárquicos a causa del cual el afectado es objeto de acoso y ataques sistemáticos y durante mucho tiempo, de modo directo o indirecto, por parte de una o más personas, con el objetivo y/o el efecto de hacerle el vacío»

 

Mobbing en la función pública

 

El mobbing, como se ha adelantado, incide en la vía penal y laboral, pero también tiene repercusión en el Derecho Administrativo, en concreto en el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración en cuestión, al incurrir en una suerte de culpa in vigilando, esto es, no haber actuado diligentemente ante la concurrencia de conductas de este tipo en el seno de su organización y relaciones entre su personal.

Originariamente, el mobbing en la Administración pública era entendido como una “desviación de poder” de algún directivo público, el cual empleaba las potestades públicas para denigrar a otro miembro de la organización pública en cuestión. Ulteriormente, dadas las amplias conductas de semejante calibre realizadas, ya no solo por quienes ostentan una posición jerárquica superior dentro del organigrama de la Administración, sino por cualquier trabajador desde una posición de poder en términos psicológicos y no necesariamente jerárquicos, la jurisdicción contencioso-administrativa, se adhirió a la línea doctrinal y jurisprudencial iniciada por la jurisdicción laboral y comenzó a aplicar correctivos a dichas conductas.

Estas conductas de acoso, están tipificadas disciplinariamente como falta muy grave en el artículo 95.2 letra o) del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, pudiéndose imponer sanciones como las siguientes, recogidas en el artículo 96.1 del RD antedicho: separación del servicio de los funcionarios (con revocación del nombramiento en caso de funcionarios internos), despido disciplinario del personal laboral, suspensión firme de funciones, o de empleo y sueldo en caso del personal laboral, traslado forzoso, apercibimiento o demérito, entre otras.

Además, los acosadores pueden ser demandados por la vía judicial contencioso-administrativa. En consecuencia, los demandantes podrán escoger entre dos vías procedimentales.

Por un lado, pueden acudir al cauce especial de protección de derechos fundamentales. Por otro lado, pueden valerse del cauce común y decidir entablar acciones declarativas o pretensiones de condena indemnizatorias, pueden ejercitar acciones aisladas o acumuladas con otras, e incluso, demandar únicamente a la Administración o conjuntamente al hostigador y a la Administración de la que forma parte. En la práctica, lo más recomendable es acudir al procedimiento común entablando acciones de responsabilidad patrimonial, al no estar sujeto a requisitos procesales tan específicos.

 

Plazo para interponer la acción por responsabilidad patrimonial

 

Como es sobradamente conocido, el plazo para interponer la acción de responsabilidad patrimonial, es de un año desde la producción del hecho dañoso. No obstante, cuando nos hallamos ante un episodio de mobbing, el mismo suele ser continuado, lo que hace que dicho plazo sea interrumpido. Será, por tanto, a partir de la cesión de la conducta cuando comience el plazo para poder interponer dicha reclamación.

 

Importancia de la prueba

 

Para que pueda prosperar la acción por responsabilidad patrimonial ante una situación de mobbing, resulta fundamental, probar tanto la conducta de hostigamiento como el daño que la misma ha causado en la persona afectada.

 

Jurisprudencia de interés

 

  1. En relación a los requisitos para que opere el mobbing:

La Sentencia de 14 de noviembre de 2014 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Castilla y León (rec.1684/2011) es digna de análisis, dado que revisa de forma precisa y argumentada la figura del mobbing.

En su fundamento de derecho tercero recoge los elementos de configuración doctrinal que deben concurrir y ser probados de forma contundente, para calificar una conducta como acoso laboral en el ámbito público, a saber:

En primer lugar, el elemento material, es decir, que exista una conducta persecutoria, o de hostigamiento de carácter sistemático, planificado e injustificado de un compañero de trabajo (ya sea superior o subordinado) a otro en el marco de una relación laboral o funcionarial, debiendo el sujeto pasivo estar individualizado.

Es fundamental que la Administración actuante tenga conocimiento de los hechos, es decir denunciar que se vienen sufriendo previamente a la interposición de una acción de responsabilidad, pues lo que esta persigue, en definitiva, es penalizar la conducta omisiva o inactividad de la Administración (estatal, autonómica o local) ante una situación de acoso laboral sobre la que tiene conocimiento.

En segundo lugar, el elemento temporal, que se refiere a la habitualidad de la conducta, que debe ser reiterada en el tiempo, y, aunque sean leves se consideren graves con motivo de la reiteración. Por lo tanto, los comportamientos hostiles esporádicos no se incardinarían como acoso laboral.

En tercer y ultimo lugar, el elemento intencional, pues se requiere que la conducta sea maliciosa, excluyéndose hechos imprudentes o causales.

2. Sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración en supuestos de mobbing:

La sentencia de TSJ de Valencia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2.ª Sentencia 73/2013, de 06 de febrero de 2013, que cita:

“Que de todo lo expuesto esta Sala no comparte las conclusiones que la juez a quo alcanza en su sentencia y con ello, la valoración que la misma realiza de la prueba practicada para alcanzar tales conclusiones y negar la existencia de una situación de acoso laboral en la persona del recurrente, y ello es así porque, sentado lo anterior y partiendo de los hechos que constan debidamente acreditados y que no han sido desvirtuados por ninguna de las partes en conflicto plasmados, en tales términos en la sentencia apelada, esta Sala considera que de la valoración de los informes médicos y las testificales practicadas así como la sucesión de situaciones conflictivas tanto de índole profesional, personal e incluso administrativa, que como hechos aislados en sí carecerían de trascendencia pero que prolongados en un lapso de tiempo bastante importante, si tienen trascendencia y magnitud evidencian, una situación de hostigamiento prolongada en el tiempo lo suficientemente importante para poder ser calificada de acoso moral a la persona del recurrente lo que denota, sin ninguna duda, una clara responsabilidad patrimonial por parte de la Universidad demandada, en los términos que han sido expuestos por parte del recurrente, y en tales términos debe ser revocada la sentencia de la instancia para declarar, por el contrario que los hechos referenciados, las distintas situaciones penales, disciplinarias, administrativas y personales, han constituido, unidas todas y ellas y prolongadas en el tiempo, una evidente situación de acoso en la persona del recurrente que no tenía porque soportar, siendo la judicialización de tales conflictos la consecuencia natural de los mismos. Y por tanto, sentada y declarada la situación de acoso, esta Sala debe proceder a fijar una indemnización, que deberá fijarse atendiendo a los daños morales que en el actor ha ocasionado dicha situación de acoso, y ello por cuanto que las dolencias y patologías que padece, agudizadas sin duda por esa situación de conflicto laboral, no consta que hayan sido ocasionados por sí solas como consecuencia de dicha situación de acoso laboral si bien no existe ninguna duda de que si que han sido agudizadas por ello.

Que por este motivo esta Sala no acepta los cálculos que la parte recurrente utiliza para fijar la cuantía indemnizatoria, y por contra y siguiendo los criterios que esta misma Sala sigue para fijar cuantías indemnizatorias por daños morales en supuestos similares, considera prudente concretar en 6.000 euros el importe de la indemnización que deberá ser abonada al recurrente por la referida situación de acoso, cuantía que se considera debidamente actualizada a la fecha de dictar la presente resolución de modo que únicamente devengará los intereses legales que procedan desde la fecha de la presente sentencia hasta el abono íntegro de la misma, estimando por ello, y de forma parcial, el recurso contencioso interpuesto”.

Así mismo, debemos destacar la sentencia del TSJ de Castilla y León, Valladolid (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª) Sentencia núm. 2491/2011 de 2 noviembre, que cita:

“Así las cosas, de las pruebas documental, testifical y pericial obrantes en autos podemos considerar acreditada la existencia, con el alcance que se dirá, de una situación de acoso moral laboral por concurrir en la conducta del Jefe de Departamento hacia la actora los elementos material -hostigamiento profesional injustificado-, temporal -habitual y reiterado-, e intencional -malicioso y no casual-, que como hemos expuesto configuran el denominado mobbing, debiendo significarse lo siguiente:

La descrita situación, conocida por la Administración educativa -Dirección de la Escuela, Delegación Provincial e Inspección- sin que pese a ello se adoptaran medidas eficaces tendentes a ponerla fin, desembocó en baja laboral de la actora en marzo de 2006, con diagnóstico de Síndrome de Estrés Postraumático con estado depresivo de tipo inhibido severo, daño indemnizable en la cuantía que seguidamente se dirá”.

 

Consideraciones finales

 

La doctrina sobre el acoso moral tomada principalmente de la jurisdicción social, es trasladable al ámbito del derecho administrativo, dado que la posibilidad de surgimiento de responsabilidad patrimonial en una relación funcionarial es pacíficamente admitida por ella. Se trata de solicitar una indemnización a la Administración por una situación de mobbing producida en el seno de su organización sin que la misma, conociéndolo, haya adoptado mecanismo para evitarlo.

Es fundamental probar la situación de acoso y que existan denunciadas reiteradas ante la Administración actuante.

Asimismo, se deberá de probar el daño causado al afectado mediante el correspondiente Informe Pericial.

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