Jun 8

La carrera profesional del funcionario y del personal laboral de la Administración Pública

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Presentamos artículo de nuestro colaborador D. José Enrique Talavero, Funcionario Habilitado Nacional y Doctor en Derecho. 

Considerada la carrera profesional como conjunto de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso, para su regulación debemos acudir al Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, que se aplica al personal funcionario y en lo que proceda al personal laboral al servicio de las siguientes Administraciones Públicas:

a) La Administración General del Estado. b) Las Administraciones de las comunidades autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla. c) Las Administraciones de las entidades locales. d) Los organismos públicos, agencias y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas. e) Las Universidades Públicas, prevé en su CAPÍTULO II el derecho a la carrera profesional y a la promoción interna. La evaluación del desempeño del TÍTULO III de los  Derechos y deberes. Código de conducta de los empleados públicos.

Al efecto, dispone el artículo 16 el concepto, principios y modalidades de la carrera profesional de los funcionarios de carrera:

”1. Los funcionarios de carrera tendrán derecho a la promoción profesional.

2. La carrera profesional es el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad.

A tal objeto las Administraciones Públicas promoverán la actualización y perfeccionamiento de la cualificación profesional de sus funcionarios de carrera.

3. Las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto regularán la carrera profesional aplicable en cada ámbito que podrán consistir, entre otras, en la aplicación aislada o simultánea de alguna o algunas de las siguientes modalidades:

a) Carrera horizontal, que consiste en la progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo y de conformidad con lo establecido en la letra b) del artículo 17 y en el apartado 3 del artículo 20 de este Estatuto.

b) Carrera vertical, que consiste en el ascenso en la estructura de puestos de trabajo por los procedimientos de provisión establecidos en el capítulo III del título V de este Estatuto.

c) Promoción interna vertical, que consiste en el ascenso desde un cuerpo o escala de un Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, a otro superior, de acuerdo con lo establecido en el artículo 18.

d) Promoción interna horizontal, que consiste en el acceso a cuerpos o escalas del mismo Subgrupo profesional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18.

4. Los funcionarios de carrera podrán progresar simultáneamente en las modalidades de carrera horizontal y vertical cuando la Administración correspondiente las haya implantado en un mismo ámbito”.

Y en su artículo 19, sobre la carrera profesional y promoción del personal laboral, dos ideas:

 

– Que el personal laboral tendrá derecho a la promoción profesional.

– y que la carrera profesional y la promoción del personal laboral se hará efectiva a través de los procedimientos previstos en el Estatuto de los Trabajadores o en los convenios colectivos.

Normativa a la que se debe añadir, la prevista en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado; la norma autonómica de aplicación (caso de Extremadura, por ejemplo, se regula por la Ley 13/2015, de 8 de abril, de Función Pública); el Decreto 43/1996 Reglamento General de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional o la Ley 7/1985 reguladora de las Bases del Régimen Local.

Pues según recordara la STSJ de Aragón de 6 de mayo de 2014 (FD4), se debe de “analizar la normativa autonómica para establecer si procede el cómputo de la antigüedad como MIR a los efectos ahora discutidos de carrera profesional, pero partiendo del presupuesto de un marco normativo general que no los contempla expresamente, y que más bien alude al desarrollo y progresión tras el ingreso en la carrera profesional”.

Reconociendo la carrera profesional en el artículo 16.2 del TREBEP, quedará vinculada en cuanto posible ascenso y mejora progreso profesional a los principios de igualdad, mérito y capacidad, englobando las medidas prevista en el apartado 3, tales como la carrera horizontal, carrera vertical, promoción interna vertical y promoción interna vertical.

Por su parte, a las reglas para la aplicación de la carrera horizontal, hay que sumar la negociación que se regula en el artículo 37.1 del TREBEP: “1. Serán objeto de negociación, en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública y con el alcance que legalmente proceda en cada caso, las materias siguientes: … c) Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera,… d) Las normas que fijen los criterios y mecanismos generales en materia de evaluación del desempeño.”

Así que, en el Auto de 17 de enero de 2019 (nº 4641/2018), el Tribunal Supremo considerase que tuviera interés casacional (AATS de 12 de febrero de 2018 , nº 5270/2017, de 19 de enero de 2018 , nº 3748/2017) de naturaleza objetiva para la formación de jurisprudencia, si la carrera profesional horizontal ha de ser considerada “condiciones de trabajo” a efectos de valorar las diferencias de régimen jurídico aplicables a los funcionarios interinos y al personal laboral no fijo y, en su caso, determinar si existe o no discriminación en aquellos supuestos en que dicho personal quede excluido de la posibilidad de realizar dicha carrera horizontal. De esta manera que, en la STS de 21 de febrero de 2019, mantuvo la de doctrina constitucional (ATS 201 y 202 del 3 de julio de 2008) sobre el carácter infundado de la constitucionalidad de la diferencia de trato al ser categorías diferenciadas.

Opinión vertida también por el TSJ de Cataluña (sentencias 21 de julio de 2004 y 8 de noviembre de 2005) y SSTS de 23 de mayo de 2011 y de 21 de marzo de 2012 y de 18 de diciembre de 2018 (FD 5) que se basara en el Auto del TSJUE dictado el 22 de marzo de 2018-asunto C- 315/17- al resolver: ”Partiendo de que según las partes nos encontramos ante un supuesto en el que se discute el derecho a la carrera profesional de personal estatutario interino de larga duración, la cuestión que se nos suscita debe ser resuelta con base en el criterio fijado por esta misma Sala Tercera, en su sección séptima, en sentencia dictada el 30 de junio de 2014 (recurso de casación 1846/2013 ) y, por tanto declarando que este tipo de personal no puede ser excluido de la carrera profesional.

En la referida sentencia de 30 de junio de 2014 (que reiteran las SSTS, de 18 de diciembre de 2018 y de 8 de marzo de 2019,FD5) para admitir el derecho a la carrera profesional de los estatutarios interinos de larga duración con base (i) en la sentencia del Tribunal Constitucional 203/2000, de 24 de Julio , que considera que serían aquellos que mantienen con la Administración una relación temporal de servicios que supera los cinco años (fundamento de derecho 3º); (ii) en la sentencia de la Sala Segunda del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 8 de septiembre de 2011 (asunto C- 177/2010 ), que al resolver una cuestión prejudicial en torno a la Directiva 1999/70/CE, exige que se excluya toda diferencia de trato entre los funcionarios de carrera y los funcionarios interinos comparables de un Estado miembro basada en el mero hecho de que éstos tienen una relación de servicio de duración determinada, a menos que razones objetivas justifiquen un trato diferente; (iii) y en la sentencia del Tribunal Constitucional 104/2004 que insiste, considerando también la Directiva 99/70/CE, en que “toda diferencia de tratamiento debe estar justificada por razones objetivas, sin que resulte compatible con el art. 14 CE un tratamiento, ya sea general o específico en relación con ámbitos concretos de las condiciones de trabajo, que configure a los trabajadores temporales como colectivo en una posición de segundo orden en relación con los trabajadores con contratos de duración indefinida”.

Sistema de carrera profesional que se configura atendiendo a la antigüedad y a la permanencia durante un tiempo mínimo en cada uno de los niveles establecidos, para que “el profesional mantenga un nivel actualizado de conocimientos, competencias y habilidades para su actividad, evaluable una vez se haya acreditado la permanencia en cada nivel por el tiempo mínimo fijado por la norma jurídica” (STSJ de Aragón de 25 de octubre de 2017).

Y resolver esta STS de 8 de marzo de 2019 en su FD4, que la carrera profesional está incluida en el concepto “condiciones de trabajo” de la cláusula 4 del Acuerdo Marco incorporado a la citada Directiva 1999/70 referida al principio de no discriminación, y a los efectos de valorar las diferencias de régimen jurídico aplicable a los funcionarios interinos y al personal laboral temporal, al que viene referida la actuación impugnada”. Así como que “existe discriminación de este personal por impedirse su participación en la carrera profesional diseñada en el Acuerdo recurrido a la circunstancia de haber superado un proceso de ingreso y, por tanto, a la adquisición previa de la condición de funcionario de carrera o de personal laboral fijo, ello por no admitirse que ese condicionamiento integre una causa objetiva que justifique la diferencia de trato”.

Asimismo, el Tribual Supremo, en su STS de 6 de marzo de 2019, admitió que en la resolución la STC nº 71/2016, y la cláusula 4ª, apartado 1 (Principio de no discriminación) del Acuerdo Marco que acompaña a la Directiva 1999/70/CE, al analizar si la carrera profesional forma parte de lo que la Jurisprudencia señala como “condiciones de trabajo”, concepto que puede definirse como el conjunto de obligaciones y derechos que regulan las relaciones de trabajo en el ámbito de la función pública.

Así las cosas, la carrera profesional horizontal es una forma de progresión del funcionario de carrera o del personal laboral fijo, cuya progresión tiene como efecto un aumento de sus complementos retributivos.

Esa progresión personal profesional, no depende sólo de la ocupación de un puesto de trabajo determinado como sucede con la promoción interna o la carrera profesional vertical, sino que en ella entra en juego la evaluación del desempeño de sus funciones, su formación y otros méritos que en cada caso se determinen.

En definitiva, mediante el sistema de carrera profesional horizontal, se trata de potenciar la carrera profesional del empleado público, pero sin que esa progresión interfiera en la organización de la Administración. Para lo que acudió a TJUE y señalar que “al tratarse de una progresión profesional, la carrera profesional horizontal no está incluida dentro del concepto de “condiciones de trabajo”. Auto del TJUE de 21 de septiembre de 2.016 que reflejó que “el criterio decisivo para determinar si una medida está incluida en las “condiciones de trabajo” en el sentido de la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo marco es precisamente el del empleo, es decir, la relación de trabajo entre un trabajador y su empresario (sentencia de 12 de diciembre de 2013 asunto C-361/12, EU: C:2013:830 , apartado 35)”.

La carrera profesional horizontal, tiene un carácter voluntario, ya que depende de la voluntad del empleado público de decidir si se incorpora a ella y el ritmo de progresión tal y como lo reconoce el Acuerdo de 4 de mayo de 2015 en su punto 4º. Y uno de los efectos que produce esa progresión tiene carácter retributivo, pero desde luego no forma parte esa progresión profesional de lo que es el empleo o las condiciones de trabajo concertadas que rigen la relación laboral establecida entre el empleado público y la Administración.

En definitiva, la carrera profesional horizontal, es una progresión profesional que depende exclusivamente de la voluntad del empleado público. Por ello, estando excluida del concepto de condiciones de trabajo, ya no le afecta la cláusula 4 del Acuerdo marco de la Directiva 1999/70 ni contraviene la Jurisprudencia comunitaria citada, y además tampoco constituye una quiebra del principio de igualdad como ha proclamado el Tribunal Constitucional, porque existe causa objetiva que justifica esa exclusión, dado que esos colectivos de empleados públicos carecen del requisito de permanencia o estabilidad y no han accedido a la función pública bajo los principios de igualdad, mérito y capacidad, por lo que no pueden iniciar una progresión en la Administración a través de la carrera profesional.

Todo ello sin perjuicio, claro está, de que, si esos empleados accedieren a la función pública a través del proceso selectivo correspondiente y bajo los criterios de igualdad, mérito y capacidad, nada obstaría a que el tiempo de trabajo previamente prestado en situación de interinidad o de temporalidad, pudiera ser tomado en cuenta para la valoración de los años de permanencia necesarios para acceder a los diferentes escalones de su carrera profesional.

Pero no es contrario a derecho, que para iniciar esa carrera profesional horizontal se exija la condición de funcionario de carrera o de personal laboral fijo”. Y teniendo en cuenta que se debatía sobre el derecho a la carrera profesional de personal estatutario interino de larga duración, advertir que para la STS de 30 de junio de 2014 este tipo de personal no puede ser excluido de la carrera profesional. Recogiendo argumentación del auto de 22 de marzo de 2018 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, dictado en el asunto C- 315/1).

Siendo en fin, doctrina jurisprudencial (SSTS de 30 de marzo de 2017(FD4) y de 8 de septiembre de 2017) a propósito del sistema de carrera profesional horizontal y de la evaluación del personal funcionario de carrera, que “la percepción de conceptos retributivos ligados al desempeño de un puesto de trabajo fuere en condición de funcionario de carrera o de interino de larga duración resulta pacífica en el momento presente”.

Confirmando a interinos el complemento de carrera profesional, si cumplen las condiciones previstas en el Decreto autonómico que la regula para los funcionarios de carrera. Así como que en sus SSTS de 8 de marzo de 2017 y de 30 de junio de 2014, recordando a su vez lo resuelto en sus SSTS de 29 de abril de 2013, de 28 de diciembre de 2012 apreció “contraria a la Directiva 99/70/CE la exclusión del componente de antigüedad de las retribuciones de los magistrados suplentes y jueces sustitutos. Y reiteramos que no estaba justificaba esa diferencia de trato ya que no descansaba en la naturaleza de las tareas realizadas y la temporalidad de la relación de servicio no es por sí sola una razón objetiva de las que la Directiva y el Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada que incorpora entienden suficiente para hacer el trabajo aceptable el distinto régimen establecido”.