Nov 17

Sanciones administrativas: actos de trámite no recurribles en el procedimiento sancionador

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Quizás parezca una obviedad pero, recientemente, he podido observar la interposición de un recurso contencioso – administrativo contra el acuerdo de inicio de un procedimiento administrativo sancionador.

No está de más recordar, que tanto el acuerdo de inicio de procedimiento administrativo sancionador como la propuesta de resolución del mismo, resultan ser actos de trámites no susceptibles de impugnación.

Tan sólo cabe la interposición de recurso contencioso – administrativo contra la resolución sancionadora que ponga fin al procedimiento e imponga la sanción en cuestión.

En concreto, existe una extensa y nutrida jurisprudencia pacífica, que entiende que el acuerdo de inicio de un procedimiento sancionador (extensible también a la propuesta de resolución sancionadora), tiene la consideración de acto administrativo de trámite, que no determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, ni produce indefensión ni perjuicio alguno a los interesados, contra el cual no cabrá interponer recurso administrativo ni judicial alguno, sin perjuicio de las alegaciones que pueda formular en los trámites de audiencia propios de la fase de instrucción y de los recursos oportunos que puedan interponerse contra la resolución definitiva. Así lo viene indicando expresamente y desde tiempo inmemorial nuestro Alto Tribunal.

Por todas y “ad exemplum”, Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, de 20 mayo 1992, en cuyos FJ 2º y 3º, puede leerse:

“Debe señalarse que atendiendo a la clasificación de los actos administrativo según la función que los mismos desempeñan dentro del procedimiento, los actos de trámite se caracterizan porque preparan y hacen posible la decisión, dirigiéndose al mejor acierto de ésta, pero sin decidir, en modo alguno sobre las cuestiones de fondo planteadas en el procedimiento, lo que determina que los aludidos actos de trámite no son impugnables separadamente, sino que como hemos dicho en las sentencias de 12 de diciembre de 1989 y 11 de abril de 1991, es al recurrir la resolución -acto decisorio del procedimiento- cuando podrán suscitarse las cuestiones relativas a la legalidad de los actos de trámite. Esta irrecurribilidad autónoma de dichos actos de trámite, aparece expresamente reconocida tanto por la Ley de Procedimiento Administrativo (actualmente se corresponde con el artículo 112 de la Ley 39/2015) como por la Ley Jurisdiccional y encuentra excepción sólo cuando aquellos determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.

En esta línea, importa recordar que existe una constante doctrina jurisprudencial de esta Sala, así sentencias de 19 de Junio, de 14 y 27 de Julio de 1987, 28 de abril, 5 de mayo y 12 de diciembre de 1989 y 4 de julio de 1990, que consideran el acuerdo de incoación de un expediente disciplinario o sancionador como el típico acto de trámite, ya que a priori no prejuzga nada, puesto que nada decide, ni directa ni indirectamente, en relación con el fondo del asunto, ni tampoco pone termino al procedimiento o hace imposible o suspende su continuación, sino que, al contrario, abre el mismo, por todo lo cual, en definitiva, el mencionado acto de trámite no es susceptible de residenciamiento jurisdiccional autónomo”.

Así, en el apartado primero del artículo 112 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante “LPAC”), se indica que podrán interponerse recurso:

Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley.

La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento”.

Es decir, este artículo diferencia dos tipos de actos de trámites, aquellos cualificados que sí pueden ser recurridos de forma autónoma – y para ello se identifican específicamente que tipo de actos – y el resto, lo no cualificados (como sucede precisamente en este caso), contra los que no es posible oponerse autónomamente, al menos hasta que no finalice el oportuno procedimiento administrativo iniciado al efecto.

Así, la Sentencia de Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, de 5 de febrero 1991, en su FJ 3º indica:

El acuerdo de incoación de un procedimiento sancionador es un típico acto de trámite que no impide la continuación del procedimiento -al contrario, la abre-, que no provoca indefensión -debe dar lugar a una amplia intervención del administrado- ni decide el fondo del asunto -no predetermina en absoluto el contenido de la resolución-. En este sentido existe una abundante jurisprudencia -sentencias de 27 de febrero de 1988, 12 de diciembre de 1989, etc.-

En consecuencia, aplicada esta doctrina al supuesto litigioso, ha de entenderse procedente la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo -art. 82,c) de la Ley jurisdiccional-.

No obstante lo anterior, como novedad, hemos de traer lo expuesto en el artículo 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece:

“1. Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.

2. Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.

3. En ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.

El porcentaje de reducción previsto en este apartado podrá ser incrementado reglamentariamente”.

En estos casos, en los que se proceda al reconocimiento de los hechos infractores y se liquide la sanción propuesta, se procederá a dar por terminado el procedimiento administrativo sancionador y, desde mi punto de vista, sí que sería posible la impugnación autónoma del acuerdo de inicio del procedimiento administrativo sancionador en sede contencioso – administrativo, al no quedar limitada esta actuación procesal por la meritada Ley del Procedimiento Administrativo Común. Así, el hecho de acogerse a ambas reducciones, lo que impide, insistimos, es la formulación de alegaciones o la interposición de recurso en vía administrativa, pero en modo alguno acudir al auxilio de los Tribunales de Justicia en defensa de nuestras pretensiones.