Sep 13

La viabilidad técnica y económica del Plan General de Ordenación Urbana

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Presentamos seguidamente nuevo artículo de nuestro colaborador D. José Enrique Candela Talavero, que es Secretario – Interventor de la Administración Local y actualmente ocupa el cargo de Director de Urbanismo del Ayuntamiento de Utrera (Sevilla).

El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada dictó, el 25 de enero 2018, sentencia 115/2018 (nº de Recurso: 1193/2014) en la que, interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la Orden autonómica de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Jaén, instando su nulidad, resolvió una serie de cuestiones que deben acompañar a este instrumento urbanístico y que merecen nuestra atención: la Evaluación Ambiental Estratégica y el Informe de Sostenibilidad Económica.

Para el análisis de la evaluación y el seguimiento de la sostenibilidad del desarrollo urbano, y garantía de la viabilidad técnica y económica de las actuaciones sobre el medio urbano, el artículo 22 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, reconoce claramente la necesidad de estar sometidos los instrumentos de ordenación territorial y urbanística a evaluación ambiental.

Para ello, además de esta normativa urbanística estatal, se debe tener en cuenta la normativa reguladora de esa evaluación sobre el medio ambiente sobre los planes y programas. Por ello,  el informe de sostenibilidad ambiental de los instrumentos de ordenación, incluirá un mapa de riesgos naturales en el respectivo ámbito ordenación.

Además de preverse de manera concreta en el apartado 3 de este mismo precepto para la fase de consultas sobre los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización, que “deberán recabarse al menos los siguientes informes, cuando sean preceptivos y no hubieran sido ya emitidos e incorporados al expediente, ni deban emitirse en una fase posterior del procedimiento, de conformidad con su legislación reguladora:a) El de la Administración hidrológica sobre la existencia de recursos hídricos necesarios para satisfacer las nuevas demandas y sobre la protección del dominio público hidráulico. b) El de la Administración de costas sobre el deslinde y la protección del dominio público marítimo-terrestre, en su caso. c) Los de las Administraciones competentes en materia de carreteras y demás infraestructuras afectadas, acerca de dicha afección y del impacto de la actuación sobre la capacidad de servicio de tales infraestructuras. Los informes a que se refiere este apartado, serán determinantes para el contenido de la memoria ambiental, que solo podrá disentir de ellos de forma expresamente motivada”.

Todo ello en el marco comunitario representado por la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, (siendo uno de los motivos de impugnación del nº de Recurso: 1193/2014, invocados por el recurrente los artículos 5.1 , 9.1 b) y Anexo I letra h) de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de junio de 2001, en relación con el artículo 8.1 y Anexo I de la ley 9/2006 de transposición), la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental y la normativa autonómica de aplicación, caso de Andalucía, la Ley 7/2007, de 9 de julio de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental.

Asimismo, el contenido del artículo 6 de la Ley 21/2013, de 9 diciembre regulador del ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica, dispone :“1. Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes y programas, así como sus modificaciones, que se adopten o aprueben por una Administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma, cuando:a) Establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental y se refieran a la agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación del dominio público marítimo terrestre, utilización del medio marino, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo; o bien,b) Requieran una evaluación por afectar a espacios Red Natura 2000 en los términos previstos en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.c) Los comprendidos en el apartado 2 cuando así lo decida caso por caso el órgano ambiental en el informe ambiental estratégico de acuerdo con los criterios del anexo V.d) Los planes y programas incluidos en el apartado 2, cuando así lo determine el órgano ambiental, a solicitud del promotor”.

Tiene carácter básico (por consideración del artículo 149.1.23ª CE), de conformidad con la disposición final 8ª, extremo éste que se recordó por la STSJ País Vasco de 29 septiembre de 2017 (FD5º), al estudiar la omisión del procedimiento de evaluación ambiental simplificada y la nulidad de pleno derecho que: “en el marco de aplicación de la Ley 9/2006, de 28 abril, las modificaciones menores de planes y programas debían someterse a evaluación ambiental cuando el órgano ambiental determinara que podían tener efectos significativos sobre el medio ambiente (artículo 3.3.b) y 4), resultando en todo caso preceptiva la consulta del órgano ambiental por el planificador, ya que es el órgano ambiental quien ha de decidir si el plan tiene o no efectos significativos sobre el medio ambiente” (según doctrina de las SSTS de 1 de abril de 2015, de 4 de mayo de 2015, de 20 de diciembre de 2016, y de 29 de junio de 2017).

Si bien se constató por la STSJ de Andalucía nº 115/2018 que constaba en el expediente de tramitación del PGOU el “Informe de valoración ambiental” previsto por el artículo 40 de la Ley 7/2007 de 9 de julio de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, éste no puede suplir al necesario contenido que alberga la Evaluación Ambiental Estratégica. Por eso, que en su DF3º se reconozca que “al hilo ya de las alegaciones de la demandada, la evaluación que consta en el expediente y a que se remite la demandada, recuerda la norma autonómica que a su vez se justifica en la normativa estatal que se invoca, y en general pretende actuar medioambientalmente en fases previas a los futuros proyectos y prevenir los efectos de la ordenación prevista y sus diversas actuaciones, por lo que desde este punto de vista, no resultaría de aplicación la STS de 27 de octubre de 2015 relativa al PGOU de Marbella. Sin embargo, aceptando que a diferencia del PGOU analizado en la referida Sentencia este PGOU de Jaén no mira hacia el pasado sino al futuro, resulta de aplicación la tesis de la citada STS expuesta en su fundamento decimotercero, ya que no contiene un verdadero estudio de identificación de los efectos globales de la aplicación del plan y además es defectuosa en cuanto que no contiene un estudio de alternativas viables, incluida la alternativa 0”. Evalución ambiental que no es sino un mecanismo “inscrita en un procedimiento principal de control de la legalidad de un proyecto como un trámite más – no recurrible – dentro de este procedimiento aunque no coincidan el órgano ambiental y el órgano sustantivo” (STSJ Canarias de 16 diciembre de 2013, FD7º).

En cuanto al Informe de sostenibilidad económica, se contempla en el apartado cuarto del artículo 22 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, al referir las Bases del régimen del suelo, disponiendo que “la documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de transformación urbanística deberá incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará, en particular, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos”.

Destacar, además, que las letras del apartado 5 de este mismo artículo 22 : (“La ordenación y ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, sean o no de transformación urbanística, requerirá la elaboración de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación, y contendrá, al menos, los siguientes elementos: “), fueron declaradas inconstitucionales mediante la Sentencia TC (Pleno) nº143/2017, de 14 de diciembre («B.O.E.» 17 enero 2018).

Pues bien, si sabemos que “la potestad de planeamiento, aun siendo discrecional, se circunscribe a un fin concreto: la satisfacción del interés público” (SSTS 14 de junio de 2011 , de 12 de julio de 2012 y 20 junio 2014 ,citadas por la STS de 12 julio de 2017, FD7º) es en el FD4º donde la sentencia del TSJ de Andalucía nº 115/2018, vista la ausencia del informe de sostenibilidad económica en la tramitación del PGOU de Jaén, recoge la pretendida innecesariedad alegada por la Administración demandada “por no tratarse de un instrumento de ordenación de actuaciones de urbanización, esto es, de desarrollo del planeamiento que establezca la ordenación pormenorizada y permita los proyectos de urbanización”. Ante esta pretensión, la respuesta jurisdiccional no fue sino dar cuenta de la necesidad de la existencia del informe de sostenibilidad económica.

Además de precisarse así en la norma estatal reguladora del suelo de 2015, y así interpretado por la jurisprudencia como “documento complementario, pero no sustitutivo del Estudio Económico de la legislación autonómica”(SSTS de 20 de enero de 2016 , de 27 y 28 de octubre de 2015) para determinar ser contrario a derecho y resolver con la nulidad, el plan que no contenga ese informe o memoria de sostenibilidad económica, en base al argumento de la STS de 4 julio de 2017, que para la validez del informe o memoria de sostenibilidad económica “no se ha de limitar a un momento o período temporal limitado, sino que ha de justificar la sostenibilidad de la actuación para las arcas públicas desde el momento de su puesta en marcha y en tanto siga generando responsabilidad para la Administración competente respecto de las nuevas infraestructuras y servicios necesarios”.

Criterio que se adopta en base a la doctrina juriprudencial que podemos aquí mencionar representada por la STS Sala 3ª de 19 abril de 2016.

Con motivo del recurso a la STSJ de Andalucía con sede en Málaga, de 11 de mayo de 2015, que estimó en parte del recurso contencioso-administrativo sobre aprobación definiva de la Revisión del PGOU de Marbella, se presentaron cuatro argumentos (FD3º) y motivos de casación de los que aquí nos interesa: “al amparo del artículo 88.1.d) LJCA, se reputa infringida la Ley 9/2006, en sus artículos 7, 8 y 9, así como el Anexo I, y la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio 2.001, por aplicación concatenada de la Directiva 85/337/CE, dada la falta de evaluación ambiental estratégica (EAE), por aplicación de la Directiva 2001/42/CE”, el Tribunal Supremo trajo a colación dos de sus pronunciamientos para determinar la nulidad del PGOU.

La STS 27 de octubre de 2015, (recurso de casación nº 2180/2014), que acordó la nulidad del PGOU al acreditarse las carencias de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y del Informe de Sostenibilidad Económica del mismo PGOU (FD 16º) y la STS de 28 de octubre de 2015 (recurso de casación nº 1346/2014), en base al motivo de nulidad por la omisión del trámite esencial de la Evaluación Ambiental Estratégica (FFD 4º- 6º).

En definitiva, en el proceso de aprobación del instrumento de planeamiento, la normativa del suelo (estatal y autonómica), exigen la elaboración expresa de una serie de instrumentos capitales para garantizar la seguridad jurídica y la protección de la eficiencia en el uso de fondos públicos, evitando cargas y costes innecesarios para la ciudadanía, para cuyo territorio se aprueba el necesario plan urbanístico y la protección de valores medioambientales. Instrumentos jurídicos e informes económicos y ambientales cuya ausencia está, de manera reiterada, obteniendo la nulidad como respuesta jurisdiccional.