Sep 3

La Evaluación Ambiental: pronunciamiento del Tribunal Constitucional

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Os presentamos magnífico e ilustrativo artículo de nuestro colaborador D. José Enrique Candela Talavero,  Secretario – Interventor de la Administración Local.

Se trata de una aportación de máxima actualidad, pues analiza el último pronunciamiento constitucional recaído sobre el conocido, y en muchas ocasiones preceptivo, trámite de “evaluación de impacto ambiental”.

La Ley de Evaluación Ambiental, ha sido recientemente objeto de un importante pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional a través de su STC nº 53/2017, de 11 de mayo de 2017, que merece ser destacados a la luz del reconocimiento del derecho previsto en el artículo 45 de la Constitución (CE), para todos capital en nuestro desarrollo y bienestar, como es el derecho a un medio ambiente adecuado, reforzado por obligación para poderes públicos y ciudadanos, aquellos de promoverlo y restaurarlo, así como de velar por el uso racional de los recursos naturales, y estos de conservarlo.

Evaluación del impacto ambiental definida por el alto tribunal como técnica o instrumento de tutela ambiental preventiva, con relación a proyectos de obras y actividades, de ámbito objetivo global o integrador y de naturaleza participativa” (SSTC nº 90/2000 de 30 de marzo y nº 57/2015, de 18 de marzo).

Sector que desde el punto de vista competencial obliga a considerar que según el artículo 149.1.23 CE el Estado dispone de la competencia exclusiva para adoptar la “legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección”.

Estamos ante una materia que legislativamente en España permite mencionar la Directiva 85/337/CEE transpuesta mediante el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, o el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, que aprobó con carácter básico el texto refundido de la Ley de evaluación de impacto ambiental de proyectos. Y en cuanto a la adecuación de la legislación básica estatal a la Directiva 2001/42/CE, se produjo mediante la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Llegando a la actual regulación de la Ley 21/2013 de evaluación ambiental.

Regulación a la que hay que sumar la Directiva 97/11/CE, la Directiva 85/337/CE derogada y sustituida por la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados, la Directiva 2014/52/UE, de 16 de abril de 2014, por la que se modifica la Directiva 2011/92/UE para, entre otras finalidades, “reforzar la calidad del procedimiento de evaluación de impacto ambiental” (considerando 3), y “simplificar y armonizar los procedimientos … de manera que se garantice la mejora de la protección del medio ambiente, el aumento de la eficiencia en el uso de los recursos y el apoyo al crecimiento sostenible en la Unión” (considerando 6). Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio, sobre evaluación de las repercusiones de determinados planes y programas en el medio ambiente.

Esta materia ha sido objeto de la STC nº 53/2017, de 11 de mayo de 2017, al interponer la Generalitat de Cataluña un recurso de inconstitucionalidad contra distintos artículos de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, argumentando una vulneración del sistema de distribución competencial, toda vez que con apoyo en pronunciamiento del propio Tribunal Constitucional (SSTC nº 64/1982, de 4 de noviembre; nº 170/1989, de 19 de octubre; nº 149/1991, de 4 de julio, y nº 102/1995, de 26 de junio) la legislación básica deferida anteriormente (artículo 149.1.23 CE) no puede llegar a tal detalle que impida su desarrollo legislativo por las Comunidades Autónomas que tengan competencias en materia de medio ambiente, pues se produciría un vacío de contenido.

Partamos de la doctrina constitucional según la cual “las exigencias derivadas del Derecho de la Unión no pueden ser irrelevantes a la hora de establecer los márgenes constitucionalmente admisibles de libertad de apreciación política de que gozan los órganos constitucionales”, por lo que en casos como este “prestar atención a cómo se ha configurado una institución por la normativa comunitaria puede ser no sólo útil, sino incluso obligado para proyectar correctamente sobre ella el esquema interno de distribución competencial” (STC nº 141/2016 de 21 de julio).

Particularmente la evaluación de impacto ambiental, se configura como “un instrumento de nuevo cuño, asimilado entre nosotros desde el Derecho comunitario”; resultando gracias a la Directiva 85/337/CEE sobre evaluación de las repercusiones de los proyectos sobre el medio ambiente cuando se establece en la entonces Comunidad Económica Europea, “con carácter de instrumento único y generalizado para todos los Estados miembros, la denominada “evaluación de impacto ambiental” como técnica de protección ambiental de carácter anticipado o preventivo (STC 13/1998, de 22 de enero). Resultando capital saber la constitucionalidad sobre el hecho que “la normativa impugnada confíe la evaluación del impacto ambiental a la propia Administración que realiza o autoriza el proyecto de una obra, instalación o actividad que se encuentra sujeta a su competencia, a tenor del bloque de la constitucionalidad” (SSTC nº 13/1998, nº 101/2006, de 30 de marzo y nº 5/2013, de 17 de enero).

Es así concluyente para el Tribunal Constitucional y base para el rechazo de los argumentos del recurso, básicamente que la regulación de las funciones y trámites de los procedimientos de evaluación ambiental estratégica y de evaluación de impacto ambiental sólo puede ser establecida por el propio Estado cuando se refieran a obras y actuaciones de la competencia estatal, mientras que esos mismos procedimientos han de ser regulados por las Comunidades Autónomas cuando estén directamente vinculados a la autorización de proyectos, planes o programas sujetos a la competencia autonómica”, pues al atribuirse a una CCAA la competencia legislativa sobre una materia, ésta aprobará las normas de procedimiento administrativo para su ejecución, pero respetando las reglas del procedimiento fijadas la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias” (SSTC nº 227/1988, de 29 de noviembre y nº 98/2001, de 5 de abril).

Para concluir saber que en el este sector de la evaluación ambiental, el mecanismo normativo de su tramitación es “elemento nuclear” dice el supremo interprete de la Constitución, pues pretende la integración de los aspectos ambientales en los procesos de toma de decisión de las distintas Administraciones competentes para la ulterior aprobación o autorización de determinados planes, programas o proyectos. Y además que la normativa señalada reguladora de la evaluación ambiental, no regula los procedimientos administrativos “ratione materiae” de aprobación de un plan o proyecto, o de su autorización, sino integrar en los mismos una serie de trámites y exigencias con fines exclusivamente tuitivos del medio ambiente (STC nº 53/2017).

Señalar tan solo alguna de las respuestas de la sentencia comentada, pues la diferenciación entre órgano ambiental (garante de la calidad y objetividad de las evaluaciones) y órgano sustantivo, son regulación común mínima que tiene que regir en todo el territorio nacional (FJ 6) y por otra parte en el FJ 8, sobre el trámite de requerir informe e información el órgano ambiental de la administración competente para llevar a cabo la evaluación ambiental, se le reconoció como disposiciones que responden a bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen jurídico de sus funcionarios, a desarrollar y aplicar por cada Administración, en el ejercicio de su autonomía de organización y funcionamiento, respetando las normas estatales ex artículo 149.1.18 CE y por tanto, en este caso, no estamos ante legislación básica en materia de medio ambiente. Mientras que sí (artículo 149.1.13 CE) lo serán el requerimiento al órgano sustantivo y al promotor, la suspensión del plazo hasta que se reciban los informes solicitados, en cuanto disposiciones esenciales para garantizar la integración de los aspectos ambientales y la eficacia de la evaluación ambiental. Aunque habilitando a que las Comunidades Autónomas puedan, en el análisis técnico del expediente, aprobar normas que incluyan otros trámites o requisitos atendiendo a las especificidades de sus propias políticas ambientales (FJ 10).

Y finalmente por su actualidad, hacer mención al pronunciamiento del FJ 16, que partiendo de las competencia del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, en base al artículo 149.1.23ª CE y artículo 149.1.3 CE, sobre la materia de relaciones internacionales, habilita su particular función informativa y de coordinación para la aplicación de Convenios internacionales y normas comunitarias entre Estados como sujetos de Derecho internacional (STC nº85/2016, de 28 de abril), para a continuación, precisar que las facultades y competencias de cada Administración, Estado y Comunidades Autónomas, habrán de ejercerse necesariamente a partir de los principios rectores del Estado autonómico, tales como el de cooperación y coordinación (artículo 2 de la Ley 21/2013).

Por tanto, para la consolidación y el correcto funcionamiento del nuestro Estado autonómico se necesita la sujeción de uno y otras a las fórmulas racionales de cooperación, consulta, participación, coordinación, concertación o acuerdo previstas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía (STC nº 181/1988) pero sin olvidar que si los cauces resultaran insuficientes “la decisión final corresponderá al titular de la competencia prevalente” (STC nº77/1984, de 3 de julio), y así sin que el Estado pueda “verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una Comunidad Autónoma” (SSTC nº 56/1986, de 13 de mayo y nº 204/2002, de 31 de octubre). A resulta de lo cual impugnados los artículos 49 y 50 de la Ley 21/2013, que prevén “ad intra” mecanismos de información y consulta, se resolvió conformes a la Constitucional y respetuosos con el sistema constitucional de distribución de competencias (FJ 6).