Oct 18

La Protección del Cambio Climático: doctrina del Tribunal Constitucional

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Os presentamos artículo de máxima actualidad, que ha sido redactado por nuestro colaborador D. José Enrique Candela Talavero, Secretario – Interventor de la Administración Local y actualmente, Director del Área de Licencias del Ayuntamiento de Utrera (Sevilla).

El Medio Ambiente como objeto de obligatoria protección en la actuación de las distintas Administraciones, es asunto de permanente relevancia tanto en instancias internacionales como nacionales. A partir de aquellas, son muy variadas las regulaciones que inciden en esta materia que afectan de manera inmediata en la mejora y calidad de vida de los ciudadanos.

Así, desde instituciones internacionales tales como la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, tomando forma en 1992, como la Cumbre para la Tierra, al Protocolo de Kyoto (1995), la 21ª Conferencia adoptada en París (2015) firmándose en el denominado “Día de la Tierra”, el 22 de abril de 2016, ese Acuerdo de París en Nueva York o la próxima Cumbre del Clima prevista para septiembre de 2019 a la preocupación de la Unión Europea que toma forma en diversidad de normas que de manera sucesiva se van aprobando, como la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables; la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad; la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética o la Directiva 2018/844/UE, de 30 de mayo de 2018, que modifica las Directivas 2010/31/UE y 2012/27/UE, llegando a cada Estado miembro, y dentro de cada uno de ellos sus distintas entidades públicas territoriales, observamos un campo de intervención de abundante reflexión y regulación.

Por ello que, aprovechando que la Comunidad Autónoma de Andalucía acaba de aprobar nueva norma en este sector, Ley 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo energético en Andalucía, traigo a colación pronunciamientos muy ilustrativos de nuestro Tribunal Constitucional, como supremo intérprete de la norma de cabecera y de seguridad de nuestra convivencia.

De estos determinantes pronunciamientos que deben orientar la elaboración normativa y la toma de decisiones políticas, destacar por ser recientes, la STC 42/2018, de 26 de abril que recordó que, si bien nuestro texto fundamental contempla el reparto competencial en materia ambiental en sus artículos 148.1.3 y 149.1.1, 13, 18 y 23 CE, precisaron ser concretada su interpretación en la STC 141/2014, de 11 de septiembre, (FD4ºy 5º) que expuso la doctrina constitucional sobre su alcance general.

Considerando la materia de ordenación del territorio y el urbanismo, las “Comunidades Autónomas pueden, claro está, optar por el modelo concreto de ordenación territorial y urbanística que estimen más pertinente, como reconoce el propio artículo 2, en sus números 1 y 2, cuando afirma, por un lado, que la consecución del interés general y del desarrollo sostenible como fin común, no impide la determinación de otros fines más específicos en la legislación correspondiente y, por otro, que la persecución de los fines comunes se adaptará a las peculiaridades que resulten del modelo territorial adoptado en cada caso por los poderes públicos competentes en materia de ordenación territorial y urbanística” (STC 141/2014, FD 6º B)).

Ahora bien , en virtud de la regulación del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (art.3.2.b/) legitima el reconocimiento “de un valor medioambiental a todo suelo rural, y no sólo al especialmente protegido; es, por tanto, una regla de protección del medio ambiente que, por razones de interés general, el legislador estatal ha considerado, legítimamente, que ha de ser común a todo el territorio nacional” (STC 141/2014, FD 8º A) a)), por lo que se hace presente el principio de desarrollo sostenible para fijar “la protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para atender a las necesidades de transformación urbanística” (STC 143/2017, de 14 de diciembre, FD 23º b)), toda vez que es doctrina la íntima relación de los títulos competenciales: ordenación del territorio y medio ambiente ( STC 306/2000, de 12 de diciembre, FD 7º).

Por su parte, la STC 65/2018, de 7 de junio, dictada por el recurso de inconstitucionalidad instado por el Presidente del Gobierno contra algunos preceptos de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 1/2017, de 9 de marzo, se estimó en su FD 6º, que “cuando inevitablemente las muchas actuaciones de los poderes públicos concernidos inciden al mismo tiempo en dos o más ámbitos categoriales diversos, es preciso determinar siempre ‘la categoría genérica, de entre las referidas en la Constitución y los Estatutos, a la que primordialmente se reconducen las competencias controvertidas, puesto que es esta la que fundamentalmente proporciona el criterio para la delimitación competencial, sin perjuicio de que, en su caso, la incidencia de la actividad considerada en otros ámbitos obligue a corregir la conclusión inicial para tomar en consideración títulos competenciales distintos’” (SSTC 80/1985, de 4 de julio, FD1º; 197/1996, de 28 de noviembre, FD 3º; 14/2004, de 13 de febrero, FD 5º, y 165/2016, de 6 de octubre, FD 4º).

Reparto competencial para el que “llegar a una calificación competencial correcta, tanto el sentido o finalidad de los varios títulos competenciales y estatutarios, como el carácter, sentido y finalidad de las disposiciones traídas al conflicto” (STC 15/2018, de 22 de febrero, FD 2º, y las allí citadas). (FD6º) y sabiendo que “lo relevante es que desde uno u otro título —ordenación del territorio, competencia exclusiva, o medio ambiente, competencia de desarrollo de las bases estatales y de ejecución— la Comunidad Autónoma puede crear un instrumento normativo como el “plan estratégico de la utilización de la fractura hidráulica” (art.3 de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 1/2017, de 9 de marzo (STC 65/2018, de 7 de junio, FD8º). Argumento del que deducir, que sean inconstitucionales las “remisiones incondicionadas o en blanco a los instrumentos de ordenación territorial y urbanística que permiten llegar al mismo resultado” (STC 8/2018, FD 4º a), por ser razón de inconstitucionalidad de estas habilitaciones reglamentarias “no tanto la “remisión o habilitación en sí, sino la falta de determinación precisa de requisitos razonables y proporcionados al fin de protección medioambiental, o en otros términos, la indeterminación de los criterios enunciados en la norma (STC 73/2016, FJ 9)”.

Por lo que hace a la nueva norma andaluza, Ley 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo energético en Andalucía (BOJA nº199 , de 15 de octubre de 2018), se caracteriza por mantener una estructura en la que diferencia aspectos tales como el dedicado a regular, aunque más bien no hace sino recordar, el sistema de distribución competencial ya reflejado en diversidad de normas autonómicas sobre la materia ambiental, resultando que para esta nueva regulación se considera preciso la nueva creación de entidades a la que encargar tareas en la nueva Ley reflejadas, como es una Comisión Interdepartamental de Cambio Climático y una Oficina Andaluza de Cambio Climático.

Ley compuesta de 64 preceptos y que modifica cuatro normas andaluzas: la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio, la Ley 2/1989, de 18 de julio, por la que se aprueba el Inventario de Espacios Naturales Protegidos y la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas, cuyo objeto es la lucha por remediar los efectos negativos del Cambio Climático, para lo que se dibuja el Plan Andaluz de Acción por el Clima en cuanto instrumento general de planificación cuyas “determinaciones obligan a las distintas Administraciones públicas que ejerzan sus funciones en el territorio andaluz y a las personas físicas o jurídicas titulares de actividades incluidas en el ámbito de la ley” y que con hasta 14 medidas incluye tres programas: a) Programa de Mitigación de Emisiones para la Transición Energética; b) Programa de Adaptación y c) Programa de Comunicación y Participación. Junto a esta organización, se añaden en la Ley otros instrumentos de planificación para la necesaria colaboración con la Administración municipal y del Estado. Siendo instrumentos de referencia para esta planificación: los Escenarios Climáticos de Andalucía y el Inventario Andaluz de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero.

Presenta la nueva Ley un escenario para la adaptación al Cambio Climático orientado a la mejora del conocimiento y a la participación pública en un entorno donde esté presente el principio de transparencia. Mejora de conocimiento que se materializa a través de la Red de Observatorios de Cambio Climático de Andalucía, mediante actividades estadísticas en esta materia, adopción de medidas de fomento de la investigación, el desarrollo y la innovación, así como ser objeto de los estudios universitarios y no universitarios. Mientras que aquella participación se concertará en forma del Consejo Andaluz del Clima, junto a los tradicionales medios de información y participación pública, que llegará a sede parlamentaria a través del correspondiente Informe.

Para que en el actuar administrativo diario sea realidad, la protección del medio ambiente, se prevé expresamente dar cumplimiento a normas como la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, para tender a una contratación pública verde que promueva la adaptación y mitigación al cambio climático y la transición hacía un nuevo modelo energético.

Además, se contemplan medidas para la reducción de emisiones durante todo el Título VI, en el que se regulan desde medios para la mitigación de aplicación transversal y por áreas estratégicas, hasta Proyectos de compensación de emisiones, así como la creación tanto de un Sistema Andaluz de Emisiones Registradas con facultades para disponer de un Registro, un sistema de Inspección, Organismos de verificación y de certificación, como de un Sistema Andaluz de Compensación de Emisiones.

En cualquier caso, se impone el análisis de esta nueva Ley una vez pasado un tiempo prudencial para valorar su eficacia, sin que debamos perder de vista que las pretensiones a alcanzar de cara al ciudadano, como es la adecuación y dignidad del entorno natural y urbano en el que nos desenvolvemos, obligan a una “colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas, lo cual es buena muestra de la posibilidad de alcanzar los objetivos pretendidos” (SSTC 102/1995, FD 8º; 194/2004, FD 7º; 244/2012, FD 7º, y 22/2014, FD 7º) (FD6º).